Con los votos concurrentes de los jueces Carlos Rosenkrantz, Elena Highton de Nolasco y Ricardo Lorenzetti, la Corte Suprema de Justicia de la Nación decidió que, al disponer la relocalización de antenas de telefonía celular, el municipio se entrometió en aspectos vinculados al funcionamiento y organización de un servicio interjurisdiccional que conforme la Constitución Nacional son de competencia federal.
En disidencia, los jueces Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti reconocieron la competencia constitucional de los municipios para regular cuestiones referidas al planeamiento urbano, en la medida en que no fue probado en la causa un obstáculo real y efectivo a la prestación del servicio de telecomunicaciones.
Telefónica Móviles Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A. iniciaron una demanda con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ordenanza 299/2010 de la Municipalidad de General Güemes (Provincia de Salta) que dispone, entre otras medidas, la relocalización de las antenas de telefonía celular ya instaladas fuera del ejido urbano.
En concreto, la norma cuestionada ordena la erradicación en un plazo de 60 días de estructuras y antenas de la zona urbana, cuyo emplazamiento incumpla la distancia mínima de 500 metros respecto de esa zona o que se encuentren en las proximidades de lugares donde se desarrollen actividades educativas, deportivas, sociales o de cualquier tipo que signifique la posibilidad de exposición continua de personas a las emisiones de dichas antenas.
Para fundar su reclamo, las actoras argumentaron que, al regular tales aspectos, la municipalidad se entrometió indebidamente en la regulación del servicio de telecomunicaciones que, según surge del artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional, corresponde a la órbita de competencia exclusiva del Estado Federal.
También las actoras alegaron que la referida ordenanza resultaba irrazonable por cuanto había quedado demostrado por el perito oficial que las antenas de telefonía móvil no tenían efectos nocivos sobre la salud de las personas y que el emplazamiento ordenado no haría más que provocar el efecto contrario al que se quería evitar, por cuanto resultaba necesario aumentar el nivel de radiación para permitir el correcto funcionamiento del servicio.
La Municipalidad, por su parte, defendió la validez de la ordenanza invocando su poder de policía local en materia de salubridad. También alegó a tales efectos razones arquitectónicas, infraestructurales, tecnológicas, paisajísticas, patrimoniales, morfológicas, urbanísticas y ambientales. La Cámara Federal de Apelaciones de Salta confirmó la sentencia de primera instancia que rechazó la demanda.
Esta decisión fue recurrida por las empresas telefónicas ante la Corte Suprema que, con los votos de los jueces Rosenkrantz, Highton de Nolasco y Lorenzetti, declaró la inconstitucionalidad solicitada.
Voto del juez Rosenkrantz
En su voto, el juez Rosenkrantz resolvió que la ordenanza n° 299/2010 de la Municipalidad de General Güemes, en cuanto ordena la remoción de antenas ya instaladas y altera por esa vía el diseño de la red de telefonía celular (artículos 6° y 17), es inconstitucional pues se trata de un aspecto regulatorio de competencia nacional exclusiva, como lo es, inequívocamente, el de ampliar, modificar y trasladar los distintos medios o sistemas de telecomunicaciones (artículos 9°, inciso “l” y 27 de la Ley de Telecomunicaciones).
Para así decidir, el juez Rosenkrantz recordó que es un principio reconocido por la Corte Suprema que las provincias y los municipios deben ejercer sus competencias sin alterar las condiciones materiales, económicas, jurídicas o de cualquier orden establecidas por la legislación nacional que hacen posible el cumplimiento de los fines del gobierno federal. Agregó que este principio es de fundamental importancia en nuestra tradición pues es el que, desde los albores de la organización nacional, ha permitido el desenvolvimiento sostenido en el tiempo de los cometidos que la Constitución, en su artículo 75, pone a cargo del gobierno de la Nación para ser cumplidos en todo el territorio de la República.
Afirmó luego que ni la reforma constitucional de 1994 ni el reconocimiento constitucional del estatus autónomo de los municipios en el artículo 123 de la Constitución ha modificado la distribución constitucional de competencias en materia de telecomunicaciones.
Por ello, la autonomía municipal no puede ser entendida como una franquicia para que los municipios interfieran en el desarrollo de los servicios nacionales sino que, en todo caso, debe ser concebida como el fundamento para que los municipios ejerzan aquellas competencias regulatorias que les resultan propias siempre que dicho ejercicio sea armónico con las atribuciones que la Constitución le ha concedido al gobierno federal.
De acuerdo con estos principios, el juez Rosenkrantz sostuvo que la competencia municipal relativa a la autorización de la obra civil que sirve de estructura de soporte de antenas encuentra límite en el hecho de que dicha competencia no puede extenderse al punto de regular los aspectos técnicos del servicio de telefonía de competencia propia de las autoridades federales.
En relación con las antenas instaladas por las actoras, el juez Rosenkrantz recordó que, tal como había sido acreditado en autos con el dictamen pericial obrante en la causa, en el diseño de una red de telecomunicaciones, la ubicación de las antenas responde a criterios técnicos que contemplan las necesidades geográficas de cobertura, la factibilidad de prestar el servicio a un número determinado de usuarios así como la posibilidad de interconexión con otras estaciones.
Por ello, toda orden de traslado de una antena ya instalada necesariamente afecta el diseño y la estructura del sistema de telecomunicaciones. Además, el juez Rosenkrantz afirmó que el fundamento central de la Ordenanza -que a pesar de varias invocaciones no es sino el de proteger la salud de la población- no guarda ningún vínculo racional con el traslado de las antenas que ella dispone, lo que afecta su validez.
En efecto, como surge del dictamen pericial agregado a la causa, la decisión de reubicar las antenas dispuesta en la Ordenanza es una medida que produciría el efecto exactamente contrario al fin buscado de manera principal, es decir, proteger la salud de la población.
Voto de la jueza Highton de Nolasco
En su voto, la jueza Highton de Nolasco recordó que, según surge de la Constitución Nacional (artículos 75, inciso 13 y 121 de la Constitución Nacional), la competencia para regular todo lo referido al funcionamiento y organización del servicio de telecomunicaciones corresponde al Congreso, por cuanto es una atribución delegada por las provincias a la autoridad federal.
Con fundamento en este principio consideró que la norma municipal en cuanto ordena a las empresas actoras el traslado dentro del plazo de 60 días de las antenas ya instaladas y que se encuentran a una distancia menor a los 500 metros del ejido urbano resulta inconstitucional.
Para resolver de este modo, entendió que, tal como la Corte lo manifestó en reiteradas oportunidades, la atribución de “reglar el comercio” que la Constitución Nacional le reconoce al Congreso en el artículo 75, inciso 13 resulta comprensiva de las comunicaciones telefónicas, razón por la cual es la autoridad federal la que tiene la facultad de disponer todo lo relativo a la iniciación, funcionamiento y organización de esta actividad.
Afirmó que la cuestión en discusión encuentra respuesta clara en el criterio de no interferencia u obstaculización que fue aplicado por la Corte en gran cantidad de casos similares en los que se cuestionaban normas locales con fundamento en que se inmiscuían en aspectos vinculados con el funcionamiento de los servicios públicos interjurisdiccionales.
En lo que se refiere a los requisitos para el traslado de antenas ya instaladas, Highton de Nolasco remarcó que las leyes federales que regulan el servicio de telecomunicaciones (19.798 y 27.078) establecen que los medios y sistemas de comunicación no podrán ser modificados sin previa autorización de la autoridad nacional de aplicación.
Sobre la base de estas consideraciones, concluyó siguiendo el informe del perito oficial, que dado que las antenas integran un sistema interconectado, la modificación en la ubicación de una de ellas impactará en las demás y, como consecuencia, en la debida prestación del servicio.
Agregó que no resulta difícil imaginar las consecuencias que se podrían generar para el funcionamiento del servicio si se permitiese a cada municipio del país tomar unilateralmente decisiones relacionadas con la reubicación de las antenas ya instaladas.
Voto del juez Lorenzetti
En su voto, el juez Lorenzetti sostuvo que la decisión consiste en determinar si la ordenanza 299/10 dictada por la Municipalidad de la ciudad de General Güemes, invocando el ejercicio del poder de policía ambiental, interfirió en la adecuada prestación del servicio interjurisdiccional de telefonía móvil regulado por la ley 19.798 invadiendo atribuciones del Estado Nacional.
Para ello, dijo el juez, hay que realizar un juicio de ponderación entre principios constitucionales, examinando la pluralidad de fuentes de derecho, toda vez que debe interpretarse la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Salta (en especial, los artículos 170 y 176), la Ley Nacional de Telecomunicaciones N° 19.798, los marcos regulatorios del servicio público telefónico y la ley general del ambiente.
En línea con los precedentes de la Corte, afirmó que la regulación del servicio telefónico interprovincial es una competencia del gobierno federal y que son inconstitucionales las normas provinciales que violan «la cláusula de comercio» porque afectan la necesaria uniformidad de la legislación y que deben encontrar como límite la imposibilidad de desvirtuar el objetivo que tiene la legislación federal o la obstaculización del comercio, el servicio o la comunicación interjurisdiccional (Fallos: 329:3459).
Por su parte, en el campo ambiental, existen competencias ambientales concurrentes que la Constitución Nacional consagra en los artículos 41, 42, 75, incisos 17, 18, 19 y 30 y 125, entre otros, y ello importa “la interrelación, cooperación y funcionalidad en una materia común de incumbencia compartida, como es el caso de la protección del medioambiente, sin perjuicio del poder de policía que, en primer término, están en cabeza de las provincias”.
Destacó en este punto el estándar de razonabilidad que debe observar la regulación como condición de validez normativa y los principios especiales que rigen la materia ambiental, siendo necesario el reconocimiento de presupuestos mínimos.
Concluyó diciendo que, sin perjuicio de que se reconozca la autonomía municipal y la consecuente facultad para ejercer el poder de policía ambiental, la cuestión del emplazamiento de antenas de celulares no puede quedar sujeta a una excesiva descentralización si ello constituye una interferencia incompatible con las facultades del Estado Nacional y no se ha acreditado la afectación en materia ambiental.
En relación con la interferencia de la regulación municipal en la materia, sostuvo que el servicio de telefonía es ampliamente utilizado por la población, incluidos los habitantes del municipio demandado. Para que ello sea posible es necesaria la instalación de antena y para que ello sea viable es imprescindible una economía de escala, es decir, invertir en regiones amplias.
Que el principio de no interferencia se aplica en tanto no exista una afectación del ambiente o de los habitantes, lo que también está previsto en la legislación federal.
Señaló además que la posibilidad de que, en una región, la empresa tenga que negociar municipio por municipio las condiciones de instalación, no sólo incrementaría los costos de transacción, sino que haría imposible la prestación de un servicio regional con diferentes regulaciones locales. Esta regla examinada en sus consecuencias perjudicaría a los consumidores, que no tendrían acceso a la telefonía o pagarían servicios más caros.
En conclusión, dijo que la regulación municipal que se cuestiona en el caso establece normas restrictivas en materia de instalación de antenas de celulares que conspiran contra el normal desarrollo de la telefonía móvil desde que impone condiciones que se apartan de las establecidas por la autoridad nacional sin que se hayan identificado siquiera mínimamente los riesgos que lo justificarían, impidiendo así la existencia de un régimen de uniformidad.
De admitirse su validez, podría configurarse el absurdo de que en cada ciudad exista una regulación distinta sobre el tópico en cuestión, imposibilitando no sólo el referido normal desarrollo de la telefonía móvil sino también la integración y modernización de la Nación, afectando el comercio interprovincial y regional.
Disidencia de los jueces Maqueda y Rosatti
Los jueces Maqueda y Rosatti, en un voto conjunto, rechazaron el recurso extraordinario interpuesto por las empresas de telecomunicaciones y convalidaron la sentencia de la Cámara Federal de Salta. Señalaron que la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Salta y la Carta Orgánica Municipal, reconocen al Municipio de General Güemes la competencia local en materia de medioambiente, planeamiento territorial y salud pública.
Por ello, la demandada cuenta con atribuciones para regular la instalación de antenas y soportes de infraestructura de las redes de telecomunicaciones, en las cuales confluyen aspectos federales (la eficiente prestación del servicio de telecomunicaciones), concurrentes (aspectos vinculados al medioambiente y la salud pública) y principalmente locales (el planeamiento territorial).
El límite al ejercicio de dichas atribuciones es la no interferencia con la actividad federal (art. 75, inc. 30). Cuando se habla de una interferencia al servicio nacional lo relevante es maximizar las competencias locales con las federales a la luz del principio de buena fe o lealtad federal.
De este modo, los jueces señalaron que existirá interferencia en la medida que las atribuciones locales constituyan un obstáculo real y efectivo a la prestación del servicio habilitado por la autoridad nacional, que menoscabe o impida los fines propios por los que debe velar el Estado Nacional.
Sobre esa base, expresaron que, como principio, no constituyen por sí mismos obstáculos reales y efectivos para el logro de los fines de utilidad nacional invalidantes de las normas locales: i) la mera incidencia económica, ponderada de forma aislada, que acarrean las normas locales sobre los operadores nacionales; ii) las regulaciones que resulten periféricas y extrínsecas al núcleo o la sustancia de la regulación federal en cuestión; iii) las disposiciones que no impliquen una interrupción sine die o conlleven la degradación de la actividad de jurisdicción nacional, esto es -en lo que respecta al presente conflicto- la prestación del servicio de telecomunicaciones.
Consideraron que, de a acuerdo a la regla prevista en el art. 377 del CPCN quien alega una interferencia en los términos del art. 75, inc. 30 es quien debe probarla De este modo, concluyeron que la prueba producida por la parte actora no acreditó que la reglamentación municipal altere o impida la prestación del servicio sujeto a regulación federal.
En efecto, señalaron que las prestadoras del servicio de telecomunicaciones al explicar “la envergadura de las consecuencias” se limitaron a referir que el traslado de las antenas fuera del ejido urbano municipal solamente implicaría un funcionamiento forzado del sistema (fs. 1279vta.) y que de la pericia electromecánica surge que la relocalización únicamente implicaría “un período durante el cual los servicios en el área cubierta por la antena a reubicar se vean afectados” (fs. 1101).
De allí que la incidencia en el servicio sería meramente transitoria, esto es, mientras se realizan las tareas de relocalización; pero ello no resulta prueba concluyente de una afectación permanente o que perdure luego de rediseñada la arquitectura de la red.
Por último, señalaron que si bien la decisión adoptada supone confirmar la validez de la ordenanza, en función de los elementos de juicio aportados hasta el momento al expediente, no implica conceder a la municipalidad de General Güemes, ni a otros municipios que se encuentren en idéntica situación, una autorización genérica para el ejercicio irrazonable y abusivo de sus competencias constitucionales.
Fuente: Centro de Información Judicial.
