El caso
La Cámara interviniente declaró formalmente inadmisible la acción de amparo mediante la cual se postuló la nulidad manifiesta de la Resolución N.° 140/2018 de la Comisión de la Comuna San Roque en tanto, a través de ella, se otorgó la concesión de uso y explotación con carácter oneroso y exclusivo por el término de 96 meses de un predio, pero con permiso de realizar actividades en forma exclusiva no solo dentro del inmueble concedido sino en todo el territorio del ejido comunal, al margen del objeto del contrato de concesión de uso del inmueble y de su puesta en valor, motivo por el cual se había entregado la concesión. Los amparistas sostienen que no podrán desarrollar las actividades comerciales que habitualmente realizan, en función de las irregularidades de la resolución y el convenio. Uno de los coactores dedujo recurso de apelación en contra del proveído, al entender que se violó el principio de necesaria fundamentación del pronunciamiento (art. 155 de la Constitución Provincial, en adelante, C.P.) porque la argumentación se edificó sobre una errónea percepción de las constancias de la causa y evidencia arbitrariedad. El Tribunal Superior consideró que la cuestión radica en despejar si concurren los presupuestos para la admisibilidad de la vía del amparo para culminar inclinándose por la admisión.
1. Corresponde precisar las condiciones y premisas sobre las que se asienta en Córdoba este especial proceso de garantías constitucionales, las principales -al menos- y en cuanto estén vinculadas con esta causa. Conviene en tal sentido, traer a colación consideraciones en nuestro precedente “Casado”.
2. Conviene insistir en esto: desde una perspectiva, el amparo constituye una acción, un proceso y una garantía instrumental, y desde la otra, un derecho en sí mismo. Es esta la premisa que no se puede olvidar en el momento de efectuar el análisis de si concurren las condiciones de viabilidad de esta especial vía. En otras palabras: dicho examen debe efectuarse sin perder de vista la complejidad de esta figura, para no caer en reduccionismos, sean estos de corte excesivamente ritualistas (porque así se corre el riesgo de obstaculizar la efectividad de un cauce al servicio de los derechos fundamentales) o sustantivistas (cuando se pretende obviar las reglas procesales que lo regulan). Así, el amparo se desenvuelve en la delgada línea que separa dos tendencias igualmente problemáticas: la de quienes, por una parte, recurren a su fácil rechazo exasperando su carácter excepcional, y la de aquellos que propugnan su ordinarización y empleo, prácticamente, para toda clase de controversias.
3. (…) el análisis de admisibilidad debe ser desplegado teniendo presente que está en juego el acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, de manera que el rechazo liminar del amparo (Ley 4915, art. 3), en la medida en que puede producir cosa juzgada y concluir con el archivo de las actuaciones, debe limitarse a los casos en los que lo planteado luzca manifiestamente improponible por esta vía. Por ello, desde la doctrina se ha advertido que no resultan irrazonables las tesis que promueven una interpretación restrictiva y excepcional de esta posibilidad, de manera que, en caso de duda, haya que tramitar la acción, partiendo de que las “declaraciones internacionales con rango constitucional reclaman un recurso sencillo, rápido y efectivo para tutelar los derechos humanos…”.
4. Esto no quiere decir que no pueda operativizarse el rechazo in limine ante lo evidentemente inviable, pero debe hacérselo con “especial recato, tino y cautela en su instrumentación, a fin de no provocar, so pretexto de manifiesta inadmisibilidad, denegación de justicia”.
5. (…) Inexistencia de otra vía pronta y eficaz para evitar un grave daño. La clave debe buscarse en la compatibilización entre lo que mandan la CP (art. 48) y la Ley 4915. En efecto, de acuerdo con la CP, la viabilidad del amparo está sujeta a que “no exista otra vía pronta y eficaz para evitar un grave daño”. A su vez, el artículo 2, apartado a, de la Ley 4915 prevé que no es admisible cuando “existan recursos o remedios judiciales o administrativos que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trate”.
6. Como puede advertirse de la lectura integral de ambas disposiciones, la Ley 4915 no califica -con adjetivos- cómo debe ser la vía que eventualmente desplace al amparo en su finalidad protectoria, algo que sí precisa la CP, cuando demanda que ella sea pronta y eficaz. No obstante, la Ley 4915 especifica que dicho cauce alternativo tiene que estar al servicio de la protección del derecho o garantía que estuviera en juego; es decir, tiene que ser idónea para esa finalidad tuitiva, algo que, al mismo tiempo, es exigido por la CN (art. 43, primer párrafo).
7. (…) no basta la existencia de cualquier vía (judicial o administrativa) para declarar inadmisible la solicitud de amparo, sino que se constate que hay otra adecuada a la idoneidad cualitativa de los derechos en peligro y que, al mismo tiempo, desde la tramitación procesal, se manifieste como la más pronta, eficaz y sencilla. Esto último, tal como postulan los tratados sobre derechos humanos, que traducen los compromisos internacionales asumidos por la Argentina -también- en materia de amparo de derechos fundamentales.
8. (…) en el caso concreto, al actor siempre le corresponde alegar y probar la falta de idoneidad o “la inoperancia de las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado”; esto, en la medida en que ello constituye un presupuesto para la admisibilidad del amparo, de conformidad con el artículo 2, apartado a, de la Ley 4915. En otras palabras, al interesado le cabe acreditar que se encuentra en situación de amparo o en condiciones de ser amparado no solo por la relevancia de los intereses que peligran, sino también por la carencia de otro cauce procesal más idóneo para protegerlo. En esto radica la excepcionalidad cualitativa que caracteriza al amparo en tanto respuesta programada para asegurar la efectiva vigencia de los derechos.
9. (…) Acto u omisión (de autoridad pública o de un particular) manifiestamente arbitrario o ilegal. La interpretación armónica del plexo normativo vigente obliga a considerar que el amparo es admisible contra todo comportamiento -o falta de él- de una autoridad pública o de un particular. Cabe precisar que la CP, directamente, traza cómo debe impactar en los derechos o garantías aquello que se pretende conjurar mediante el amparo, sin aclarar si debe tratarse de un acto o de una omisión. Es la Ley 4915 (art. 1) la que sí precisa tal circunstancia, en consonancia con la CN (art. 43). Por ello, genéricamente y con independencia de la calificación jurídica que pueda corresponderle a la causa lesiva cuando fuera de origen estatal (hecho, acto u omisión), podría afirmarse que lo que cae eventualmente dentro del radar tuitivo del amparo es, en principio, toda actuación o ausencia de actuación (cuando hubiera un mandato constitucional de obrar en un determinado sentido) que tuviera virtualidad para impactar negativamente en el espectro de los derechos reconocidos con la máxima jerarquía.
10. (…) ese acto u omisión debe tener entidad dañina suficiente. Y es aquí donde nuevamente hay que complementar las disposiciones en vigor. Esto, porque mientras la Ley n.° 4915 solo alude a que ese obrar (o ausencia de él) tiene que portar la mácula de la “ilegalidad manifiesta” (art. 1), la CP también agrega la “arbitrariedad” como nota relevante (art. 48), en consonancia con la CN. Esta lectura integral se impone porque el actor puede acreditar una cosa o la otra (la ilegalidad o la arbitrariedad), siempre que pruebe que ese vicio es ostensible, patente, palmario o evidente. Esto implica que el comportamiento denunciado, puesto en tensión con el derecho cuya defensa efectiva se pretende, tiene que irrumpir como abiertamente ilegítimo o como insalvablemente arbitrario por su apartamiento del bloque constitucional y convencional federal visto como un todo; es decir, lo atacado lo es por su falta de sujeción, por acción o por omisión, al orden jurídico.
11. Por otra parte, la ilegalidad o la arbitrariedad denunciadas deben ser tales que, en forma actual o inminente, restrinjan, alteren, amenacen o lesionen derechos o garantías reconocidos por el bloque de constitucionalidad y convencionalidad federal. En este punto coinciden las disposiciones de la CN, de la CP y de la Ley 4915. En dicho fragmento común puede observarse que, por una parte, se especifica que el arco protectorio del amparo cubre todo el radio que va entre la amenaza y la lesión efectiva a un derecho o garantía, por lo que también están incluidas las restricciones y alteraciones, en la medida en que sean significativamente ilegales o arbitrarias. Esto implica que el comportamiento u omisión atacados tienen tal magnitud que, a la luz de la Constitución, el derecho en cuestión luce desfigurado en sus aspectos esenciales o constitutivos (como producto de la alteración o de la restricción), directamente dañado (por la lesión) o en trance de ser vulnerado (debido a la amenaza).
12. Por otra parte, en el plano temporal, el derecho o garantía que se busca proteger por esta vía debe encontrarse atacado, amenazado, alterado o restringido en forma actual o inminente; es decir, durante la tramitación del amparo, el perjuicio denunciado debe conservar todo su poder de daño y debe revelarse de forma tangible, concreta y cierta, lo que excluye a aquellas actuaciones u omisiones estatales o de particulares que, por su carácter hipotético o meramente conjetural, carecen de la nota de actualidad o de inminencia contra la que, precisamente, se levanta el amparo.
13. (…) se vincula con un requisito que postula el artículo 2 de la Ley 4915, cuando define en cuáles hipótesis el amparo no es admisible. Así, el apartado d de dicha norma prevé que este carril no resulta viable cuando “la determinación de la eventual invalidez requiriese una mayor amplitud de debate o de prueba”. Este fragmento reproduce casi de forma literal el artículo 2, inciso d, de la Ley 16986, que rige el amparo en el orden federal.
14. Se trata de una disposición clave, que debe ser adecuadamente interpretada para evitar lecturas apresuradas que “puedan facilitar, mediante una exégesis liviana, la desvirtuación de todo amparo, a través del fácil rechazo del juicio”. En efecto, la norma en cuestión supone, por una parte, una mirada cuantitativa en términos probatorios, en el sentido de que el amparo no es incompatible con la generación de pruebas, aunque -como lo ha sostenido la CSJN- sí descarta a “aquellas cuestiones que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal”.
15. Para desplazar al amparo la complejidad jurídica debe resultar indudable y de tal magnitud que el marco cognoscitivo que ofrece esta vía luzca estrecho, sea por la cantidad de prueba que fuera necesaria producir o porque lo impugnado, a priori, resultara controvertido y, por ello mismo, abierto a un mayor debate para su clarificación. Esto demuestra que la clave de bóveda reside en que el carácter lesivo del acto u omisión (la arbitrariedad o la ilegalidad que se ataca) sea o surja, a primera vista, de forma palmaria, clara, evidente e inequívoca, sin necesidad de un mayor esfuerzo argumental o probatorio.
16. (…) Posibilidad de accionar en forma individual o colectiva. (…) Conviene destacar que, de manera explícita, como consecuencia de la reforma constitucional de 1994, la CN admite que el amparo sea promovido en forma individual o en clave colectiva (art. 43, segundo párrafo). Y esta última variante es plausible “contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general” (art. 43, segundo párrafo). En consonancia con ello, en el capítulo correspondiente a las “Garantías”, la CP también asegura la posibilidad de accionar en defensa de la “protección de los intereses difusos, ecológicos o de cualquier índole, reconocidos en esta Constitución”.
17. En el análisis de admisibilidad, no debe perderse de vista en cuál carácter ha sido promovida la demanda y si quien acciona lo hace a título individual o en defensa de intereses difusos o derechos transindividuales, ya sea que estos versen sobre un bien colectivo (el ambiente, por ejemplo) o sobre el aspecto común (fáctico o normativo) en el que concurrieran intereses individuales homogéneos (una clase o categoría de personas, por ejemplo). Dicho examen, a su vez, debe comprender meticulosamente el de la legitimación (activa) de quien, para accionar, invoca un interés que excede el propio y exclusivo.
18. Si el acto u omisión que se denuncia pudiera atacar a una categoría o clase de personas esto obligaría a ponderar cuidadosamente los recaudos que hacen a la admisibilidad del amparo; con más razón cuando la resolución propugnara el rechazo in limine. En efecto, en esta cuestión resulta imprescindible no olvidar que, si lo que se invoca es la afectación a derechos fundamentales de una categoría (en materia de discriminación, por ejemplo, especialmente enumerada por la CN), lo que está en juego es el acceso a la justicia en su dimensión colectiva, así como a un proceso, recurso (dicho esto, genéricamente) o amparo sencillo y efectivo, como exigen los tratados internacionales suscriptos por la Argentina.
19. En el momento de efectuar el análisis de admisibilidad formal (…) debe agudizarse el examen de si el amparo es el carril procesal más conveniente (en términos cualitativos) y más expeditivo para la defensa de los derechos o intereses supraindividuales en juego, así como del colectivo en cuestión que pudieran verse amenazados o vulnerados.
20. Corresponde delimitar las particularidades de la acción de amparo cuando es ensayada en clave o con fines ambientales (…) de modo de precisar los requisitos para su admisibilidad y, al mismo tiempo, para poder diferenciar este carril protectorio específico de los otros que prevé nuestro sistema procesal constitucional (en particular, el amparo genérico o clásico, o por mora). Dicha precisión conceptual resulta imprescindible para encuadrar las situaciones que se encuentran a mitad de camino, en zonas de penumbra, grises o mixtas, que demandan la intersección o combinación de elementos de unas y otras vías con el fin de brindar una tutela efectiva a los derechos en juego. Como consecuencia, resulta pertinente señalar lo siguiente:
21. Dimensión eminentemente colectiva. Teniendo en cuenta la relevancia de la cuestión, la propia CN, en el artículo 43, al dar recepción constitucional al amparo, programó -como variante- una acción de protección inmediata para el derecho reconocido previamente en el artículo 41. Al mismo tiempo, al postular quienes están legitimados para impulsar esta defensa (el afectado, el defensor del pueblo y asociaciones conformadas con dicho fin específico), trazó el carácter estrictamente colectivo de dicha acción. Esto, teniendo en cuenta que la protección del ambiente lo es de un bien de dimensión transindividual; es decir, cuya titularidad corresponde difusamente a todos.
Derecho Público
Número
41
T.S.J. Sala Electoral
acción de amparo, contrato de concesión de uso y explotación, bien de dominio público
