Ambas partes apelan la resolución dictada por la Excelentísima Cámara de Primera Nominación en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de la ciudad de Río Cuarto, que hizo lugar parcialmente a la acción de amparo promovida por la firma demandante. La demandada se agravia por considerar que la Provincia de Córdoba carece de legitimación pasiva en los términos que fue entablada la pretensión. El Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba hace lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -la Provincia de Córdoba-, y revoca la sentencia dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de Primera Nominación de la ciudad de Río Cuarto, y, en consecuencia, rechaza la acción de amparo promovida por Urbantec S.A.
1. Antes de sopesar estos argumentos en particular, resulta oportuno tener presente que indagar si las partes se encuentran legitimadas (activa y pasivamente) en función de la acción intentada constituye una atribución que los jueces pueden -deben más bien- desplegar de oficio, en cualquier fase del proceso, aun cuando la parte demandada, por ejemplo, no hubiera planteado en forma oportuna la correspondiente defensa (excepción) en tal sentido. Tal control es imprescindible porque la legitimación no constituye un presupuesto procesal, sino un requisito intrínsecamente ligado a la pretensión y que es clave para la admisibilidad de esta.
2. Conviene insistir en este punto. No se trata de una cuestión procesal o formal, sino eminentemente sustantiva. Esto, en la medida en que el examen de la legitimación apunta a despejar si, en virtud de la materia sobre la que trata la pretensión impulsada en el caso concreto, quienes intervienen (como actor y demandado) son las partes verdaderamente legitimadas para actuar en el proceso con interés suficiente; es decir, en función de una relación jurídica material previa y de base que, al no haberse podido desarrollar, componer o resolver completamente por vías extraprocesales, requiere de un órgano jurisdiccional que decida la colisión efectiva de los presuntos derechos o de las supuestas obligaciones emergentes de dicho vínculo que las partes se atribuyen o endilgan recíprocamente.
3. La delimitación conceptual efectuada permite anticipar que le asiste razón a la recurrente cuando afirma que la Cámara ha hecho lugar parcialmente a la acción de amparo en contra de la Provincia (cfr. las fs. 327vta., 328 y vta.), pese a su falta de legitimación pasiva evidenciada por el hecho de que los terrenos supuestamente afectados se encuentran “bajo jurisdicción de la Municipalidad de Río Cuarto” (f. 327vta.). En otras palabras, que en la causa se han discutido cuestiones que primeramente caben dentro de la competencia territorial y material del municipio sin que este haya sido demandado.
4. En otras palabras, otra vez, esta actuación prejudicial fue desarrollada ante un órgano creado por medio de una ordenanza y dentro de la competencia (material) de la Municipalidad de Río Cuarto, como se verá con detenimiento más adelante, pese a lo cual posteriormente la acción fue promovida contra la Provincia -o solo contra ella- sin brindar razones sobre tal giro. Esto, en la medida en que, al haber acudido ante el COPRESERC, dicha parte había reconocido la incumbencia municipal -exclusiva o no- en la cuestión. La falta de justificación de la causa o fundamento material que daba sustento a la pretensión de reputar a la Provincia como legitimada pasiva -al menos como la única-, lejos de haber sido cuestionada, fue confirmada por la Cámara. En efecto, dicho tribunal no analizó este presupuesto clave ni en la resolución por la que había acogido la medida cautelar solicitada por los actores (fs. 77/78) ni en el decreto por el que había admitido la acción (f. 125), pero tampoco lo hizo en la sentencia de fondo. En esta última, incluso, los propios camaristas reconocieron que les había costado entender el objeto de lo pretendido debido a la “no poca dificultad provocada por conceptos entremezclados y sin la claridad esperable” (f. 318; lo destacado con negritas nos pertenece). Es decir que, como consecuencia de esta presunta falta de precisión advertida por ellos mismos en la demanda, los jueces estaban más obligados todavía a ser muy cuidadosos y profundos, primeramente, en el análisis de los requisitos de admisibilidad.
5. En el momento de contestar el informe previsto por la Ley n.o 4915 (art. 8), la demandada no articuló expresamente una excepción de falta de legitimación pasiva (fs. 139/154), pero sí cuestionó la presunta falta de interés procesal y de legitimación activa de la actora (cfr. las fs. 139vta./141). No obstante, en esa oportunidad, objetó que la demandante no había precisado con exactitud dónde estaban situados los basurales, porque había aludido “en forma amplia e imprecisa al barrio Alberdi”, ni “por qué ello [era] competencia de la Provincia” (f. 140). (…) Por ello, a modo de corolario, sostuvo que la responsabilidad sobre los presuntos basurales caía “bajo la órbita de la Municipalidad de Río Cuarto” (f. 144vta.). Aun sin haber interpuesto la correspondiente excepción de falta de legitimación pasiva, lo manifestado por la Provincia y la escasez de razones esgrimidas por la actora en la demanda – como ya se ha visto- evidencian que la cuestión distaba mucho de ser clara e indubitable sobre si la efectivamente demandada en estos autos era contra quien se debía accionar -y, además, en forma exclusiva- en función de lo pretendido y de la posible intersección o concurrencia de competencias entre la Provincia y el municipio.
6. Seguidamente, los magistrados aclararon que no correspondía que ingresaran a “deslindar las respectivas competencias” (f. 319vta.) entre la Provincia y el municipio, porque desconocían “los términos del convenio aludido y de cualquier otro que pudo haberse celebrado con posterioridad” (fs. 319vta. y 320). Pero, pese a reconocer esto, igualmente consideraron como “indudable que cualquier comunicación dirigida al COPRESERC resulta válida como recepción de lo manifestado por la amparista respecto del objeto de la acción intentada, aun cuando esta fue dirigida contra el gobierno municipal” (f. 320). El fragmento reproducido es causal suficiente para anular la sentencia, porque manifiesta desinterés por inquirir quién o quiénes eran fehacientemente los legitimados pasivos contra los que se podía dirigir una acción como la promovida en función del reparto previo de competencias -con la consecuente distribución de funciones- que supone una organización federal del Estado respetuosa de la autonomía municipal. En efecto, sólo una vez despejada y resuelta tal división sería posible inferir obligaciones -por ejemplo, respecto de la presencia de basurales y desechos en las márgenes del río Cuarto- para luego poder indagar si media responsabilidad por presuntas omisiones en los deberes a cargo del nivel de gobierno correspondiente.
7. Otro argumento no puede perderse de vista. La perspectiva propiciada por la Cámara olvida que no hay transmisión o subrogación de obligaciones ambientales, porque todo lo concerniente a esta materia, de derecho eminentemente público, no se encuentra sujeta a la libre disposición de las partes; mucho menos, los requisitos para la admisibilidad de la acción, como es la legitimación pasiva, por ejemplo. En efecto, de acuerdo con la Ley n.o 10208, son “sujetos pasivos de las acciones previstas en la presente Ley las personas físicas o jurídicas – públicas o privadas- que, en forma directa o a través de terceros, sean responsables de hechos, actos u omisiones que generen la perturbación, privación, daño, amenaza o menoscabo de los intereses difusos o derechos colectivos” (art. 73). De ello puede inferirse que, en el caso de las omisiones (por acciones debidas), que es lo denunciado en esta causa, para poder concluir eventualmente que media tal circunstancia primero hay que cerciorarse de que los demandados son los debidamente legitimados pasivos; esto es, los sujetos que estaban obligados legal o constitucionalmente a desarrollar una serie de actos en pos del interés ambiental en juego y ello no podría determinarse sin un previo e imprescindible examen que deslindara las competencias (material y territorial) de los niveles de gobierno involucrados.
8. De todos estos elementos surgía que, en principio, y en aras de determinar quién o quiénes debían ser los legitimados pasivos en función de lo pretendido en concreto, la competencia material de la Municipalidad de Río Cuarto no podía ser obviada, porque la misma Cámara había admitido el “deber primario del municipio” (f. 323). Pese a ello, el tribunal ensayó o consintió una suerte de subrogación, más propia de otras ramas del derecho privado que de una materia de estricto derecho público (constitucional), en función de la cual posibilitó que la causa siguiera adelante contra la Provincia. Esto, como si mediara una suerte de obligación solidaria indistinta, casi del mismo nivel (entre la Provincia y el municipio), que permitía demandar alternativamente a uno u otro. Por ello, no abrió la discusión acerca de si correspondía -por ejemplo- la integración de la litis con la Municipalidad, porque consideró determinante la elección efectuada por la actora de dirigir la demanda únicamente contra la Provincia (cfr. la f. 324). Así, como ya se ha dicho, se omitió que, cuando se trata de obligaciones que descansan en el reparto de atribuciones entre diferentes niveles de gobierno, la elección del destinatario (pasivo) de los posibles reclamos judiciales posteriores por presuntas omisiones respecto de aquello que era debido y exigible (en términos ambientales, por ejemplo) no es algo que se encuentre librado a la entera disponibilidad discrecional de las partes.
9. Corresponde insistir en esto. Como ya se ha dicho, nada impide que en cuestiones ambientales pueda mediar una hipótesis de interjurisdiccionalidad. Pero ello demanda deslindar con claridad los niveles de competencia que pudieran concurrir y que, a su vez, siempre suponen obligaciones diferenciadas para los niveles de gobierno eventualmente involucrados. Cuando ello no se concreta y no se traduce en el plano procesal, tiene lugar la incongruencia que se viene marcando.
TSJ Córdoba –Sala Electoral y Comp. Orig.-, 05/11/2020, “Urbantec S.A. y otro c/ Gobierno de la Provincia de Córdoba, Agencia Córdoba Ambiente, Ministerio de Agua, Ambiente y Servic. – Amparo”
Número: 45
