CADUCIDAD SUSTANTIVA Y PROCESAL. Efectos. COMPETENCIA. COMISIÓN MÉDICA. Apelación. ADHESIÓN DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA (Ley Provincial N.º 10456). PLAZO PARA IMPUGNAR EL DICTAMEN (art. 3). Naturaleza sustancial. RECURSO. Voz multívoca. Alcance. Precisiones. INCONSTITUCIONALIDAD. Procedencia. DISMINUCIÓN DE LA LITIGIOSIDAD. Análisis.
El caso
El actor interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución del Juez de Conciliación que declaró la caducidad del plazo para incoar la demanda con fundamento en la ley 24557, sus modificatorias y complementarias, por haber vencido los cuarenta y cinco días que la ley provincial 10456 estableció como plazo de caducidad para impugnar la resolución definitiva del Servicio de Homologación de la Comisión Médica regional regulado en la ley nacional 27348. Se agravió porque el Juez no consideró los pedidos de inconstitucionalidad del art. 3 de la ley provincial 10456, cuya disposición contraría el mandato constitucional de delegación de competencias provinciales a la Nación y (art. 75, inc. 12 CN). Sostuvo que la normativa provincial legisla sobre materia de fondo y no guarda concordancia con lo establecido en el art. 259 de la LCT y art. 44 de la ley 24557. Se agravió también porque el a quo comparó institutos de índole procesal -las medidas cautelares o los plazos de ofrecimiento de prueba- con derechos de fondo, como es la prescripción de una acción prevista en una ley nacional. Que en el primer caso, fenece la cautelar pero subsiste la acción, o caduca la posibilidad procesal de ofrecer y diligenciar prueba, pero nunca el derecho de fondo, el que no puede ser desvirtuado o derivado de una norma procesal y menos aún de una normativa provincial. Cuestionó la pertinencia de la remisión a lo dictaminado por el TSJ en autos “Pérez c. Asociart ART S.A. – Recurso Directo -Expte. N.° 6947351”. Finalmente, cuestionó la omisión de correr vista al Fiscal Laboral. Por su parte, el apoderado de la ART sostiene que la apelación no procede porque no se expresó el agravio concreto. Que el Juzgador se expidió expresamente sobre la constitucionalidad del artículo, al decir que el instituto de la caducidad es de naturaleza procesal por lo que no se vulneraron las competencias legislativas de la provincia. Que el sistema del art. 46 de la ley 24557 (modificado por lay 27348), importa que una vez agotada la instancia administrativa previa por ante la Comisión Médica Jurisdiccional, el trabajador cuenta con la opción de impugnar el dictamen a través de un recurso, que puede iniciar ante la Comisión Médica Central, o ante la justicia ordinaria del fuero del trabajo y que, en caso de optar por la segunda, el recurso se formalizará procesalmente a través de una acción laboral ordinaria, facultando al trabajador de ese modo, ejercitar una acción amplia de impugnación de una demanda con todas las garantías y medidas probatorias de un proceso ordinario. Enfatizó la naturaleza “apelativa” de la acción impugnativa y la comparó con el plazo de caducidad de la acción de amparo de la ley 4915, o la acción de plena jurisdicción contencioso administrativa. Agregó que el plazo de caducidad de la normativa de adhesión, no es incompatible con la prescripción de la ley de fondo, ya que la primera se computa una vez agotado el trámite administrativo. Además, el plazo es favorable para el trabajador, frente a los de otras leyes provinciales de adhesión y se complementan la norma nacional y la provincial -Convenio N.° 83 celebrado entre la Provincia y la SRT, en el que se acordó la competencia para la provincia de fijar el trámite y plazo recursivo ante los tribunales provinciales-. La Sala de la Cámara del Trabajo consideró que el plazo de caducidad de cuarenta y cinco días establecido por la ley 10456 es inconstitucional, hizo lugar a la apelación y dispuso la admisión de la demanda.
1. La caducidad, ahora regulada expresamente en el art. 2566 del Código Civil y Comercial, es el efecto asociado al vencimiento de un plazo en el que debe ejercitarse una pretensión o una conducta jurídica que la habilita, que a diferencia de la prescripción, no está sujeta a suspensión ni interrupción (art. 2567), tiene automaticidad cuando la ley lo establece y -fundamentalmente- extingue el derecho. En los distintos casos en que se presenta el instituto en el articulado, se trata en términos generales de la extinción del derecho a formular una determinada pretensión u oposición, lo que conlleva como contrapartida la extinción de la obligación de la parte contraria a cumplir o soportar esas exigencias. Es un instituto sustantivo, regulado por la ley común, que cuenta con numerosas previsiones concretas en el nuevo ordenamiento común.
2. En el ámbito laboral impera de todos modos la regla general del art. 259 de la LCT: no existen otras caducidades fuera de las previstas en la ley. No escapa a consideración que se ha discutido si los principios y reglas generales estatuidas en la LCT alcanzan a las Aseguradoras, que no son parte del contrato laboral. Ello no obstante, en la arquitectura del sistema éstas vinieron a sustituir la figura del empleador frente a los daños derivados (en su sentido no estrictamente material) de la prestación de servicios, marcando un quiebre respecto de nuestra historia jurídica, que -en el marco del contrato de seguro clásico- nunca sustrajo del carácter de obligado al causante (subjetivo u objetivo) del daño. Entendemos que esta sustitución en la figura a modo de subrogación legal, que opera en forma particularmente visible en los casos del art. 28 inc. 2) de la LRT (repetición de lo pagado por la cobertura de un trabajador no registrado de un empleador asegurado), impone la automática traslación de los principios que imperan en el contrato de trabajo a la aseguradora, en el limitado ámbito en que se opera esa sustitución.
3. El tema se patentiza claramente cuando nos posicionamos en la figura del empleador autoasegurado, que sí está vinculado a su dependiente siniestrado por un contrato de trabajo, y en el que operan entonces sin dudas las reglas que para esa contratación contiene la ley 20744. Sería claramente un sinsentido, en el mismo marco tutelar, reconocer al autoasegurado reglas y principios diversos que para el seguro prestado por un tercero que lo sustituye. Por lo tanto, el art. 259 de la LCT es efectivamente aplicable al régimen de la ley 24557, pero debe ser de todos modos leído como que no existen otras caducidades que las impuestas por la ley sustantiva, ya que existen previsiones específicas en otros cuerpos normativos de la materia.
4. La caducidad también opera en el ámbito procesal, que con un alcance análogo al fijado en el art. 2566 del CCyC produce la pérdida del derecho a realizar ciertos actos del proceso e incluso la renuncia al proceso mismo una vez que éste se ha iniciado (caducidad de la instancia). Así, dentro del procedimiento laboral están sujetos a caducidad los derechos a ofrecer pruebas, recurrir, recusar, plantear nulidades, deducir acción de rescisión, evacuar vistas y traslados, impugnar la subasta, oponer excepciones en la ejecución y en los juicios ejecutivos, e incluso se la ha admitido para poner fin a la acción como ‘perención de instancia’ en los incidentes promovidos en la ejecución de sentencia.
5. Independientemente de que la caducidad sustantiva y la procesal coincidan en la subordinación al cumplimiento u omisión de una conducta en un plazo determinado, definir su naturaleza en el caso concreto resulta imprescindible. Es que la cuestión tiene dos implicancias centrales: a) la competencia constitucional para definirla: si es una caducidad ‘sustantiva’ o de fondo, es de exclusiva competencia del Congreso de la Nación; si es una caducidad meramente ‘procesal’ o de forma, puede ser regulada por la Provincia; y b) si la caducidad fuere sustantiva y no procesal, es decir, que extingue el derecho y no la acción, el Juez de Conciliación carece de competencia para declararla, ya que la temporaneidad del planteo impugnativo no está previsto como requisito de admisión y las cuestiones sustantivas están reservadas a la Cámara del Trabajo.
6. El plazo de cuarenta y cinco días para impugnar la resolución del servicio de homologación no es de carácter procesal. Los plazos procesales son los que existen en el proceso, lo que presupone la existencia de un juicio ya iniciado. Si no hay proceso, no puede hablarse de que caduque un ‘plazo procesal’. En el caso, lo que se discute es el plazo para promover la acción, de manera que no podemos entender que se trate de un término litigioso.
7. El tema se presta a visiones encontradas por el desprolijo y poco comprensible entrelazamiento del trámite ante la Comisión Médica federal y la revisión por la Justicia de la Provincia. Se trata de un caso único en el que se plantea que la decisión de un organismo nacional (creado por el art. 5 de la ley 24241 dentro de las estructuras del sistema previsional, cuya competencia fue ampliada al marco de riesgos de trabajo a partir de la ley 24557), solventado a través del presupuesto de la Nación, y compuesto en todos sus estamentos por personal contratado por el gobierno federal, se ‘recurre’ ante la Justicia de una Provincia.
8. La regulación -y en nuestra opinión también la adhesión provincial y la reforma de la ley 7987 por ley 10596- es incorrecta en torno al encuadramiento de la acción. El art. 2 de la ley 27348 establece que ‘una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente, las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero del trabajo provincial (…). Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo’. Respecto de la impugnación ante la Comisión Médica Central utiliza el término ‘revisión’, siendo que en realidad era el único ámbito en el que podía aludir a ‘recurso’, ya que se trata de organismos que integran un mismo poder del Estado, organizado jerárquicamente.- La ley 10456 ha seguido el formato de la norma nacional, y en su artículo 3º dispone que “los recursos ante el fuero laboral aludidos en el artículo 2º de la Ley Nacional N.º 27348 y en el artículo 46 de la ley nacional 24557 -texto según modificación introducida por Ley N.º 27348-, deben formalizarse a través de la acción laboral ordinaria, con arreglo a lo dispuesto en la ley 7987 (…)”. Es decir, reitera el concepto de ‘recurso’, independientemente de que tramite como acción ordinaria, lo que se confirma con el alcance que el art. 46 de la LPT reformado dispone en su parte final: solamente se podrán discutir los extremos que fueron motivo de análisis en la Comisión Médica. Pero no existe en realidad recurso o apelación alguna ‘extra poder’, y menos aún ‘extra jurisdicción’ (salvo la competencia constitucional final de la Corte). Los recursos son en esencia medidas impugnativas para que un ente con facultades decisorias pueda analizar, confirmar, revocar o modificar la decisión de un inferior del mismo poder estatal.
9. La voz recurso, multívoca, suele aparecer usada en la acepción común y lata de dirigirse a alguien para obtener alguna cosa y no en la técnica y específica de medio para impugnar una resolución judicial. El recurso, en derecho procesal, implica una nueva revisión de un pronunciamiento judicial, en la mayoría de los casos por un tribunal de mayor grado. Dentro de la vía administrativa y por el uso extensivo o figurado del léxico procesal, podría aceptarse que el reclamo ante el ministro sea considerado como un recurso. Pero aceptar como recurso el acto de ‘promover’ la discusión judicial de un acto administrativo resulta inadmisible. El art. 27 y otras disposiciones análogas otorgan, sea cualquiera la palabra que empleen, el derecho de poner en movimiento el poder jurisdiccional, dando andamiento a un proceso. Se trata, pues, incuestionablemente, de una acción.
10. Podrá el legislador denominar recurso o apelación a la promoción de la revisión judicial de un acto administrativo, pero éste no dejará jamás de ser acto administrativo. La calificación de ‘apelación’ o de ‘recurso inmediato’ por la ignorancia del legislador, a la acción revisora contra un acto administrativo que se considera ilegal o gravoso, no transforma la esencia de la función administrativa que lo dictó y la función completamente distinta que lo juzgará.
11. La alusión a ‘recurso’ que contienen la ley 27348 y la ley 10456, así como el t.o. de la ley 7987 por ley 10596, es inapropiada en tanto las impugnaciones ante los organismos judiciales son claramente acciones autónomas, con diversos alcances según los supuestos normativos. La cuestión no es meramente terminológica sino que hace a la naturaleza del plazo de caducidad para accionar judicialmente. Si no podemos considerar que la acción judicial sea un ‘recurso’ que implique la continuidad del proceso administrativo en análisis sino un proceso nuevo, el plazo deja de ser procesal y pasa a ser un tiempo entre dos procesos.
12. Estamos frente a procedimientos no sólo sustanciados en Poderes distintos (Ejecutivo y Judicial) sino incluso en jurisdicciones totalmente diversas (federal y provincial). La acción judicial que prevé la ley 10456 no consiste en una revisión de un acto administrativo -que no puede modificar, ni anular por ser ajeno a su competencia-, sino que en todo caso ejercerá una valoración de lo actuado como una prueba de la causa, como lo había sostenido el máximo tribunal provincial en “Montero José Luis c/ Consolidar ART S.A. – incapacidad” (Sent. 95/07).
13. Independientemente de toda valoración constitucional respecto de las Comisiones Médicas, no existe razón alguna para considerar que el plazo para iniciar la acción prevista en la ley 27348 sea entonces procesal, por el sencillo hecho de que no hay proceso: el proceso administrativo ya había finalizado y el judicial todavía no se había iniciado. En el ínterin no existe ningún plazo procesal sino un plazo regulado, con efecto de caducidad por la Provincia, para promover la demanda en la que se pretende el pago de una indemnización y no una anulación contencioso administrativa, conteniendo sí críticas a un dictamen administrativo preexistente. El objeto de la demanda no es discutir la validez administrativa del acto, sino obtener una indemnización por incapacidad. Así, la Provincia ha regulado un plazo de caducidad para demandar judicialmente una reparación con fundamento en la ley 24557 que ni siquiera la ley nacional prevé, invadiendo así notoriamente una competencia delegada en el pacto constitucional.
14. Decimos que ni siquiera la ley 27348 prevé esa caducidad, porque no ha fijado ningún plazo para acceder a la Justicia. Así, el art. 3 establece que ‘La SRT dictará las normas del procedimiento de actuación ante las Comisiones Médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central’, sin otorgarle ninguna facultad (que sería, además, una delegación de funciones manifiestamente inconstitucional) para regular el plazo de acceso a la Jurisdicción. No obstante ello, la Resolución SRT 298/17 fijó un plazo, extralimitando de manera evidente la competencia asignada legalmente. Si la ley nacional no fija ningún plazo; y si el organismo federal que lo fijó carecía de competencia para ello y por su naturaleza federal -además- no obliga a las Provincias, no se puede sino concluir que la determinación del plazo de cuarenta y cinco días o cualquier otro fijado por una ley local implicó la asunción por la Provincia de facultades delegadas a la Nación, resultando por ello manifiestamente inconstitucional.
15. Se ha admitido que las Provincias puedan fijar plazos de caducidad para el inicio de las acciones contencioso administrativas, en las que el Estado es parte; es decir, en conflictos entre el administrador (Estado) y el administrado. La razón que se invoca para justificar esa regla es la necesidad de dar seguridad jurídica a la actividad administrativa en tanto involucra al poder público estatal que debe necesariamente conocer y previsionar los plazos en que sus acciones pueden ser atacadas. Ello mismo ocurre en otras acciones que también involucran la relación ‘Administración-Administrado’, que aunque en otro fuero y con otra denominación, comparten la naturaleza contencioso administrativa, como la del art. 4 inc. 10 de la Ley 7987 en la mal denominada ‘apelación’ de multas administrativas en materia de Trabajo. Pero claramente esa regla no es la que opera en un proceso judicial en el que el Estado no tiene ni puede tener ningún tipo de intervención por versar sobre derechos individuales e intereses entre particulares, para quienes no existen otros plazos de caducidad ni de prescripción que los que fija la ley nacional. Excepción a esta regla ha sido la caducidad fijada por las legislaciones provinciales para la promoción de la acción de Amparo, de todos modos muy cuestionada por cierto en su constitucionalidad.
16. La caducidad en el Amparo inhabilita la vía y no el derecho del damnificado, que podrá ocurrir a las ordinarias, aunque resulten más gravosas o menos útiles, a diferencia del caso que nos ocupa, en que se cierra toda vía pretensora. Todo lo antes expuesto en orden a la inexistencia de un plazo sustantivo de caducidad, que puede ser fijado solamente por ley nacional, no se contradice con lo previsto en el art. 2-b) de la ley 27348, que establece que “los decisorios que dicten las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa…”, ya que la ausencia de previsión de un plazo impugnativo concreto produce en todo caso una perplejidad respecto de cuándo existiría esa ‘cosa juzgada’, pero no admite considerar otro plazo que no sea lisa y llanamente el de prescripción de la acción de que se trata.
Fuente: ActualidadJuridica.com.ar
Cámara del Trabajo Sala 6ª Córdoba
