La presente ponencia surge como comentario a las páginas 17/19 de la presentación de excelencia de la Doctora Ábalos que sobrevuela por la estructura federal argentina y señala entre otros aspectos, la complejidad en materia de complementariedad ambiental.
Es interesante en este punto repasar la definición que la ley general del ambiente 25675 dispuso para las normas de presupuestos mínimos, nacidas en la reforma constitucional de 1994, a la que la ponencia central hace expresa mención. Es dable el comentario sobre todo a la luz de la evolución que al respecto ha tenido la Corte. El presente aporte se refiere a estos aspectos.
El mismo es un extracto de la obra que está a punto de ser editada, que es un comentario a la ley general del ambiente. Puede que aparezcan referencias a otros contenidos que se darán porque el trabajo es un extracto del que se publicará a modo de libro.
1. Ubicación estructural en la ley general del ambiente 25675
El artículo 6 LGA se ubica en el capítulo “presupuesto mínimo”, el que se compone solo de esta norma. Es que la legislación ambiental en Argentina posee una tipología de normas creadas por mandato del constituyente de 1994 y que no poseen antecedentes. Por este motivo el legislador debía completar la tarea y conceptualizarla. Como queda en evidencia, estamos ante una norma de materia constitucional2 pues completa la tarea iniciada por el constituyente en el tercer párrafo del artículo 41 CN. A través de esta definición, se moldean los contenidos que fueran dispuestos por la reforma de 1994. De este modo se direccionan las reglas de funcionamiento de la estructura normativa por este artículo 6 LGA: a) regulando el concepto de norma de PMPA, b) moldeando -a través de esta definición- el sistema de concurrencia-complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN para la competencia legislativa. Por este motivo, primero debemos recordar sucintamente los aspectos que gobiernan la relación de complementariedad del artículo 41 CN y desde ellos considerar el texto del artículo 6 LGA.
2. La concurrencia complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN
Lo primero que debemos recordar es el texto introducido por el artículo 41 CN para la competencia legislativa ambiental. Dicha norma dispone que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. La Convencional Roulet, miembro informante explica el texto diciendo que “Las provincias tienen una responsabilidad absolutamente fundamental en el manejo de los asuntos ambientales. Pero corresponde a la Nación dictar una legislación de base con los presupuestos mínimos necesarios que aseguren, por una parte, iguales condiciones de protección a todos los habitantes de la Nación en cualquier lugar en que ellos se encuentren y, por la otra, que asuman la necesidad del establecimiento de las normas vinculadas con los procesos globales de preservación ambiental”. Asume el constituyente una novedosa forma de legislación, que se incorpora mediante dos normas concurrentes de modo complementario. La adopción de este original formato –y el alejarse de los sistemas clásicos- ha sido intencional. Uno de los temas de debate en el seno de la Convención era si esta materia (ambiental) merecía incluirse entre los Códigos de Fondo (junto a las materias civil; comercial; penal; trabajo y seguridad social; y minería) alojados en el artículo 75 inciso 12 CN o mediante a las materias que son de competencia de las provincias (artículos 5, 121, 124, 125 CN). Ni uno ni otro sistema; ni la fórmula “sustantivo/adjetivo”3 de los Códigos de fondo en que la Nación posee la competencia exclusiva para dictar la totalidad de la legislación quedando a las provincias la competencia para regular el procedimiento; ni la regulación para la gestión de los recursos naturales (derivada del dominio originario) la que se aloja de modo exclusivo en las provincias (artículo 124 CN). Así surge la concurrencia complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN.
Estamos ante una nueva tipología de competencias concurrentes, de las que no tenemos antecedente en nuestro sistema federal. Recordemos que estas competencias se caracterizan por ser materias atribuidas en simultáneo a varios (dos o más) órdenes (artículos 75.18 y 125 CN)4. Esto sucede en el tercer párrafo del artículo 41 CN porque los cuatro niveles de descentralización territorial del poder pueden intervenir en la formación del sistema de legalidad ambiental. El artículo menciona expresamente a la Nación y las provincias. De todos modos, en una interpretación extensiva (con base en el segundo párrafo del artículo 41 y 129 CN) se ha aceptado que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires también posee capacidad legisferante complementaria. En idéntico sentido el legislador ha incluido a las municipalidades en este mandato, al regular el principio de congruencia. Esto hace que los municipios, desde las indicaciones de los artículos 5, 123 CN sean sujetos activos para el dictado de normas complementarias de segundo grado.
La nueva estructura se nutre de fuentes múltiples, de imposible unificación, donde la competencia es concurrente pero la novedad se produce por el modo en que los órdenes son llamados a concurrir: una estructura dosificada por la complementariedad. La reforma de 1994 en pocos segmentos ha adoptado este esquema: tan sólo aparece en el artículo 75 en sus incisos 17 (“pueblos indígenas argentinos”) y 19 (“educación”), y en este tercer párrafo del artículo 41 CN aunque en el último caso sea el único en que la mención es expresa. Veamos algunas de estas particularidades y describamos los engranajes de la máquina.
El primer aspecto a considerar es que para que las normas concurran y se complementen, las inferiores deben disponer un nivel de protección ambiental más alto que las superiores, es decir “proteger más” o “complementar en la protección”. Los pormenores del mandato los hemos explicado en el comentario al principio de congruencia (al que nos remitimos).
Otro tema trascendente para la competencia ambiental resulta ser la armonización de la competencia del artículo 41 CN con el artículo 124 CN. Vale la pena recordar que los PMPA son normas nacionales, pero al aplicarse sobre sistemas ambientales (aire, agua, suelo, flora, fauna y patrimonio cultural) indirectamente caen sobre recursos naturales (son el soporte topográfico del ambiente). Esta competencia nacional de legislar la base de protección choca con la reforma constitucional de 1994 y su reconocimiento del dominio originario de las provincias respecto a los recursos naturales (artículo 124 CN). La respuesta la podemos ensayar por capas: en primer lugar recordemos la tesis de la Corte que distingue “dominio” de “jurisdicción” (la primera noción se emparenta con el señorío de un sujeto sobre una cosa para que satisfaga sus intereses; la segunda se vincula con las relaciones). Desde hace tiempo se admite la competencia del Gobierno nacional en determinadas materias que se apoyan sobre los recursos naturales aunque ellos sean de dominio originario de las provincias, navegabilidad de ríos por ejemplo, que pertenece a la federación desde el artículo 75 inc. 13 CN a pesar de que esta potestad se ejercita sobre un recurso natural provincial. Esto implica entender que una determinada porción de la jurisdicción se aloja en el Gobierno nacional. En materia ambiental la cuestión admite una lectura similar pero con matices importantes: la Nación posee la competencia para reglar los PMPA y dado que desde el mandato del segundo párrafo del artículo 41 CN ello incluye la “utilización racional de los recursos naturales”, la Nación entonces dispone de una competencia en materia de legislación que incluye los recursos naturales en el modo de utilización. La materia deriva del segundo párrafo y la técnica competencial –complementariedad- del tercer párrafo, todo de la estructura del artículo 41 CN. En definitiva, para entender si el Gobierno nacional tiene competencia en el caso concreto para dar PMPA sobre determinado recurso natural lo que se debe verificar es si la norma tiene por fin la protección del sistema ambiental, siendo la “utilización racional” del recurso un medio para alcanzar el desarrollo sostenible. Si es este caso, se verificará la aplicación del reparto del artículo 41 CN. De lo contrario la jurisdicción, derivada del dominio originario pertenecerá a la provincia. Una explicación detallada de este punto se encontrará en los comentarios al sistema federal ambiental de los artículos 23, 24 y 25 LGA.
3. Características de los presupuestos mínimos
Varios aspectos para desarrollar en cuanto al formato de los “presupuestos mínimos”:
· Son normas nacionales.
· En cuanto al soporte instrumental deben estar alojados, por regla general, en leyes, pero excepcionalmente se admite que pueden estar incluidos en decretos.
· Las leyes que se autodefinen de presupuestos mínimos puede que no incluyan en todos sus artículos normas que quepan en este formato.
· Son normas con vocación de uniformidad y por lo tanto con fuerza normativa para anular normas locales que perforen su piso, es decir que violen su mandato mínimo y protejan menos (principio de congruencia, artículo 4 LGA).
· En cuanto a su configuración jurídica, son un híbrido entre el derecho de fondo y el derecho federal estricto pues; en cuanto a la competencia judicial son normas asimilables a la primera dado que su conocimiento corresponde a los jueces locales, y sólo excepcionalmente de competencia federal en casos de efectiva degradación interjurisdiccional, (conforme segundo párrafo artículo 7 LGA); pero en cuanto a la interpretación, se diferencian de las normas de fondo, pues son susceptibles de recurso extraordinario federal (todo a partir de la doctrina del caso “Mamani” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 5.9.2017, considerando 3)5.
· Desde el leading case “Mamani” estas normas contienen “intereses federales” que legitiman la actuación del orden jurídico central en su defensa.
Explicaremos cada uno de estos puntos.
3.1. Presupuestos mínimos de protección ambiental como normas nacionales
Del tercer párrafo del artículo 41 CN surge que el orden jurídico al que se le imputa la competencia para dictar los presupuestos mínimos de protección es a “la Nación”. No pueden contenerse presupuestos mínimos en normas provinciales. Estamos ante una categoría normativa dispuesta de modo exclusivo y excluyente en favor del orden jurídico central; lo mismo con las normas complementarias, que se dispone sea competencia exclusiva y excluyente del orden jurídico provincial. Los efectos de esta atribución y con este modo de concurrencia fueron analizados en oportunidad de explicar el principio de congruencia espacio del presente al que nos remitimos.
3.2. El soporte instrumental de los presupuestos mínimos: pueden estar alojados por regla general en leyes, pero excepcionalmente se admite que pueden estar incluidos en decretos
Básicamente los PMPA serán contenidos en leyes del Congreso, y excepcionalmente en decretos del Poder Ejecutivo6.
Cabe preguntarse: dentro de la Nación, cuáles son los poderes que poseen competencia para dictar “normas que contengan los presupuestos mínimos de protección”. Para esto, analicemos ¿cuáles son los instrumentos normativos que pueden contener los PMPA? En principio vale tener en cuenta que el tercer párrafo del artículo 41 CN los describe como “normas” que los “contengan”. Recordemos que en el primer párrafo del mismo artículo 41 CN cuando el constituyente quiso decir “ley” lo hizo (en esa oportunidad para la ley que reglamenta el daño ambiental). Completa el cuadro el artículo 6 LGA cuando dispone también de “normas” sin especificar el tipo de instrumento (por ejemplo leyes o decretos).
Como ya hemos analizado, los PMPA pueden alojarse en instrumentos legales o reglamentarios. Los puede haber directamente operativos, los puede haber referidos a políticas ambientales nacionales, sujetos a reglamentación o no. Varias son las posibilidades. Por ejemplo, en la ley 25.916 de Gestión integral de residuos domiciliarios se reglan normas que contienen PMPA que resultan operativos, obligatorios, complementables (es decir mejorables por las provincias), y que en caso de no ser “maximizados” de todos modos deben ser cumplidos por ser el piso mínimo de legalidad ambiental para todo el sistema jurídico argentino. Siguiendo el ejemplo de la ley 25916, tomemos por caso las características que debe reunir el centro de disposición final de residuos (arts. 19, 20 y 21 ley 25916). Estas normas obligan a las administraciones provinciales y municipales en su gestión de RSU, las que podrían -si así lo desean- disponer mediante norma local de contenidos más detallados pero que no podrán jamás planificar un centro de disposición final sin EIA, o en un área natural protegida, etc.
3.3. Las leyes que se autodefinen de presupuestos mínimos puede que no incluyan en todos sus artículos normas que quepan en este formato
Siguiendo una interpretación literal, el artículo 41 CN expresamente se dice “normas que contengan los presupuestos mínimos” y no “normas de presupuestos mínimos”. Por lo tanto puede haber leyes que se autodefinan de presupuestos mínimos pero que no contengan todos sus artículos con este formato. Así, los PMPA serán un contenido que perfectamente puede convivir con normas de otra naturaleza, con otra base competencial.
Esto ya lo hemos analizado respecto al artículo 1 LGA cuando se autodefine como de “presupuestos mínimos para la gestión sustentable del ambiente”. Hemos dicho que a pesar de esa pretensión, ella no implica que todos los contenidos de la LGA sean PMPA. Es verdad que en su mayoría lo serán, pero ese formato no alcanza para explicar todos los artículos. Así, los PMPA conviven con normas de fondo (artículos 22, 27/31 LGA); normas federales (arts. 17 y 18 LGA), normas ratificatorias de acuerdos intrafederales (art. 25 LGA). Este fenómeno se repite en muchas leyes sectoriales, donde los PMPA conviven con normas con otra configuración la ley 25612 tiene normas mínimas y otras de fondo, y lo mismo sucede con las llamadas leyes que sin ser puramente ambientales se refieren a este tema, como por ejemplo la ley federal de pesca 249227.
3.4. Los complementos provinciales pueden ser dictados por el Poder Legislativo o por el Ejecutivo
Las normas complementarias provinciales pueden darse tanto mediante leyes o normas originadas desde el poder ejecutivo (decreto, resolución, disposición). La amplitud de la terminología que utiliza el constituyente en el tercer párrafo del artículo 41 CN nos permite considerar todas las posibilidades. De allí que se puede inferir que el órgano local competente para disponer esta distribución de funciones sea la Constitución. De lo contrario, si por ley pudiéramos disponer la capacidad para normar los contenidos complementarios se estaría admitiendo la resolución de una división de competencias entre dos poderes por uno de ellos en franca desventaja para el otro. Por lo tanto, lo más prolijo es que este punto sea resuelto por el Poder Constituyente local. Al respecto, veamos algunos casos interesantes para el análisis.
En la Provincia de Corrientes, el artículo 56 de la Constitución prevé que: “[…] El Poder Legislativo deberá sancionar las normas complementarias a los presupuestos mínimos de protección ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional”. El artículo 58 dispone que: “[…] Los recursos naturales existentes en el territorio provincial constituyen dominio originario del Estado Provincial. La ley asegura su conservación y aprovechamiento racional e integral”. En la mencionada provincia es la Constitución la que define el soporte instrumental de las normas complementarias.
Otro caso es la Constitución de la Provincia de Córdoba, donde el artículo 56 dispone que “El Estado Provincial protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales ordenando su uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sin discriminación de individuos o regiones”. Y cuando detalla el contenido dispone que “Para ello, dicta normas que aseguren…” En general las constituciones siguen este último camino, sin hacer referencia a las tipologías de normas complementarias, tarea que no se completa por las autoridades locales (legislativas o ejecutivas) tampoco. Estos aspectos entonces quedan dispuestos para que sean regulados por los poderes locales y la realidad es diversa.
En cuanto al modo que se ha asumido esta competencia tenemos normas complementarias de rango legislativo (es lo más común) pero también normas reglamentarias complementarias, e incluso de más bajo rango (por ejemplo las leyes 25670 y 25916 de PCBs y Residuos domiciliario, suelen ser leyes complementadas por normas locales de los poderes ejecutivos locales).
3.5. Son normas con vocación de uniformidad y por lo tanto con fuerza normativa para anular normas locales que perforen su piso, es decir que violen su mandato mínimo y protejan menos (principio de congruencia, artículo 4 LGA)
Según el artículo 6 LGA los contenidos que puede tener un presupuesto mínimo son:
– “Concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional”. Dos aspectos derivados de la tutela que concede el presupuesto mínimo.
– El primero es que estamos ante contenidos de derecho sustantivo. Se parecen los PMPA a las normas de fondo (artículo 75.12 CN), porque son derecho común. Pero como muy bien explica Linares Quintana, al constituyente se lo interpreta desde sus expresiones y desde sus silencios8. En relación a este tema es muy sugerente que el legislador de excepción en 1994, al alojar la nueva competencia, no haya incluido esta nueva materia entre los códigos de fondo (artículo 75 inc. 12 CN). Estamos ante la posibilidad de que las provincias, que nunca tuvieron la competencia para complementar normas sustantivas de fuente nacional lo hagan. Pero esto no puede alejarnos respecto a la naturaleza de estos contenidos: son normas sustanciales, que provendrán de fuentes diversas que se integran en la competencia de modo complementario.
– El segundo aspectos es que la tutela que se propone disponer debe calificarse de “uniforme”. En este sentido, el presupuesto mínimo busca obtener una uniformidad en el piso normativo para todo el territorio del Estado argentino. Este objetivo de uniformizar provoca que la autoridad de aplicación de la LGA posea varias competencias de gestión y defensa derivadas de esta norma: primero la planificación básica del “territorio” y así del ambiente “total” de la Argentina, lo que implica la facultad para corregir complementos que perforen el presupuesto mínimo, porque en caso de configurarse un complemento “desnaturalizante”, se atenta contra la mencionada uniformidad y esto habilita la intervención de la autoridad nacional9.
– “tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental”. Este es el fin que debe perseguir el presupuesto mínimo, que no casualmente, el constituyente ya dijo, son de protección ambiental. El fin califica la competencia y la materia.
– El contenido según el artículo 6 LGA deberá: a) “prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos”, objeto clásico del derecho ambiental, pero con una fuerte impronta en los aspectos sistémicos, pues dinámica implica intercambio entre los diferentes componentes; b) “mantener su capacidad de carga”, c) “en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable” dos contenidos referidos al derecho de la sustentabilidad tal como lo hemos analizado en su oportunidad.
Para nosotros el texto del artículo 6 LGA se acondiciona con el tercer párrafo del artículo 41 CN. Ambas normas se concatenan en simbiótica relación. Son el antecedente y el consecuente, el desarrollo -el último- de los contenidos que aloja la primera. Nos enrolamos en una postura amplia respecto a lo que entendemos pueden contener los presupuestos mínimos, porque donde el legislador de excepción no limitó, no puede colegirse que quiso hacerlo. Las “solicitudes” en normas constitucionales de organización están vedadas para el hermeneuta10.
En su momento se planteó una contradicción entre la competencia del orden nacional para dictar normas que contengan PMPA y el artículo 124 CN que reconoce en favor de las provincias el dominio originario sobre los recursos naturales alojados en su territorio. Al respecto debemos recordar que dominio no implica jurisdicción y esta tesis ya profundizada por la Corte en varias sentencias, sirve perfectamente para entender que puede existir un dominio provincial sobre los recursos naturales ubicados en su territorio pero ello no implica que la nación no pueda, sobre ellos, establecer ningún tipo de regulación. La clave para resolver este aparente problema es que legislación de “protección del ambiente” tiene por objeto regular sistemas (ambientales) mientras que el dominio se ejercita sobre cosas, que forman parte de sistemas, pero que no son lo único que lo compone. Es decir, el reconocimiento del dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales no tiene que confundirse con la regulación que se haga sobre los actos humanos que provocan externalidades sobre los sistemas ambientales. No es lo mismo regular la minería (etapa de exploración, la concesión legal minera, etc.) que regular las externalidades que la minería produce sobre el ambiente, sus sistemas; no es lo mismo regular las aguas (permisos de uso, concesión, etc.) que las externalidades que provocan esos usos.
La propia Constitución nacional ha reconocido el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales que se encuentran en su territorio (artículo 124 CN) pero esto no puede conducirnos a pensar un obstáculo para la competencia de la Nación en materia ambiental para dictar las normas mínimas. No se puede quitar a los recursos naturales de su ámbito de actuación, porque ello sería contrario el mandato de sustentabilidad del primer párrafo del artículo 41 CN el que quedaría vacío. Considerar que el ejercicio de la competencia para dictar normas mínimas de protección del ambiente por la Nación puede vaciar ipso iure el dominio que las provincias detentan sobre sus recursos naturales es un error. Se requiere la revisión en el supuesto concreto, y de verificarse puede dar lugar a la invalidación de la norma nacional, pero de ningún modo -a priori- podemos limitar el concepto. Las provincias detentan el dominio originario sobre el “marco espacial” en que se posarán algunas regulaciones ambientales, pero esta necesaria convivencia no puede significar el impedimento del ejercicio normativo nacional. La competencia provincial podrá considerar mecanismos de utilización de esos recursos, normar formas de aprovechamiento, pero nunca legislar -de manera exclusiva- la “utilización racional”. Esa es competencia complementaria entre ambos órdenes por imperio del artículo 41CN, lo que la obligará a verificar los PMPA al momento de legislar ese capítulo.
Esto nos lleva a pensar que para poder llegar a concretar el mandato del constituyente del segundo párrafo del artículo 41 CN es evidente que la Nación no tiene sólo competencia para fijar umbrales. Los presupuestos mínimos son una noción amplia. En su momento esto derivó en un conflicto entre la autoridad ambiental nacional (Secretaría de Ambiente de la Nación) y el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA en adelante). Motivados en una divergente interpretación que se tiene de la noción de PMPA, el segundo dictó la resolución 92/04 disponiendo que el contenido material de la noción de PMPA puede ser “diverso, transversal, con la sola limitación que no se extralimite, -vaciando de contenido o devaluando las facultades provinciales de dictar normas complementarias-, ni cercene o aniquile las facultades inherentes al dominio originario de los recursos naturales existentes. Podrá tener como objeto cuestiones ambientales conteniendo reglas de técnicas jurídicas de fondo o sustantivo, como asimismo normas de forma, rituales o de proceso, e inclusive administrativas, en la medida que siendo de presupuesto mínimo de protección del ambiente, resulten razonablemente necesarias para cumplir con este objetivo”.
Los PMPA abarcarán temas de derecho administrativo (EIA, participación, acceso a la información ambiental), temas procesales y de justicia (normas de procedimiento judicial por causa ambientales), temas de utilización racional de los recursos naturales (gestión de los recursos naturales). Pensar en un concepto limitado implicaría segmentar las normas complementarias provinciales. El sentido gramatical de la norma es claro. La “protección ambiental” de la que habla el constituyente cuando se refiere a los “presupuestos mínimos” es una voz que baña también a la competencia provincial para dictar las normas “necesarias para complementarlas”. Si limitamos la materia de la que se pueden ocupar los PMPA debemos también limitar el concepto de normas complementarias y en consecuencia el contenido de la legalidad ambiental argentina como estructura sistémica y de conjunto. Esta disminución se puede producir muy a pesar de que se pueda pensar que las provincias tienen competencia en lo no atribuido a la federación (artículo 121 CN). Cualquiera podría argumentar que desde una interpretación restringida del concepto presupuesto mínimo las provincias pueden abarcar mayor campo competencial, con el sólo límite de seguir los pequeños umbrales federales. Pero lo que no se verifica con esta interpretación es que la estructura que se formaría con esta hermenéutica adolecería de una enorme atomización de la legalidad ambiental complementaria, que no poseería uniformidad, careciendo de reglas marco, contenidos precisos base que permitan enlazar la cláusula constitucional y los convenios internacionales con las normas provinciales. Esto perforaría la igualdad provincial, con la posibilidad de que se consolide uno de los vicios más importantes del sistema de descentralización: el dumping ambiental. Este es el mayor inconveniente práctico a que nos puede llevar una interpretación tan atomizada del sistema. Pretender limitar el concepto de presupuestos mínimos o hacerlo depender de intereses federales que los justifiquen en nuestra opinión es desconocer el mandato del constituyente impuesto en el segundo y tercer párrafo del artículo 41 CN para las autoridades nacionales11. Este mandato es el que obliga a pensar en categorías amplias que abonen una rica legalidad ambiental que se nutra de las tres fuentes: nacional, provincial y municipal.
Ya hemos analizado los límites de las competencias de ambos órdenes jurídicos (la Nación y las provincias) en la relación de complemento en oportunidad de comentar el principio de congruencia. Nos remitimos a ese apartado para profundizar esta funcionalidad de la estructura.
Respecto a la pretensión de uniformidad que persigue el orden jurídico total con el dictado de la normativa de PMPA el mismo tiene base en la necesidad de unidad territorial que se persigue en una federación, lo que se afinca, entre otras cuestiones, en el principio de igualdad provincial. Tres relaciones gobiernan la vida de una federación: unidad, autonomía y solidaridad. La unidad expresa la unión de los estados miembros. Se verifica en la supremacía del orden nacional sobre los órdenes jurídicos locales, en las modalidades legislativas unificadas, como en el caso argentino, la competencia del órgano federal para resolver los conflictos entre los estados miembros, la intervención federal. La autonomía garantiza a los entes públicos territoriales con personalidad jurídica, poseer instituciones representativas de autogobierno y potestades normativas generales dentro del reparto de competencias constitucionalmente previsto, contribuyendo a la formación de la voluntad estatal mediante mecanismos de participación e integración. La solidaridad articula los intereses generales y particulares equilibrando la unidad del Estado y la diversidad o pluralidad de los entes territoriales autónomos. Desde una perspectiva jurídico política, es una forma de cooperación entre los entes territoriales a través de los convenios y acuerdos de cooperación y otro. En este sentido recordemos que la Constitución federal implica una ley de participación que reconoce la coexistencia armónica de dos órdenes de derecho, quienes detentan cuotas del poder total. En la organización federal, no obstante la pluralidad de estados miembros (para nosotros “provincias”), el territorio del Estado Nacional es uno solo. La unidad territorial no sólo tiende a salvaguardar la unidad de la federación sino también a resguardar la territorialidad de cada provincia que la integra12. Ello se patentiza en los mecanismos de garantía federal que asumen los Estados que adoptan dicha forma de organización (por ejemplo el artículo 5 de la Constitución argentina). Estos mecanismos alcanzan a cubrir la defensa e incolumidad de los territorios de los Estados miembros, ya que mediante dicho principio, las provincias no pueden desmembrarse y ello asegura la unidad territorial del Estado federal mediante la integración pluralista de las provincias13. Los presupuestos mínimos tienen vocación de uniformidad porque justamente persiguen la uniformidad de contenidos ambientales como base del sistema, evitando así, el “dumping” ecológico que se podría provocar si se dejara librada la normativa a la libertad de regulación local, sin una lógica unificante.
Esta uniformidad debe encontrar correlato en mecanismos de defensa con los que debería contar la federación para defender este piso mínimo cuando es perforado por: a) normativas locales que protegen menos (complementariedad normativa) o b) prácticas administrativas que protegen menos (complementariedad de resultados). En ambos casos la federación debe poseer legitimación para disponer la corrección de las prácticas desnaturalizantes de los contenidos mínimos nacionales. Esto evidencia que los PMPA incluyen intereses federales que legitiman la actuación del orden jurídico central en su defensa.
Finalmente comentaremos dos características de los PMPA las que hemos enumerado, a las que les dedicaremos dos apartados específicos vinculándolas con dos instrumentos específicos: el fallo “Mamani” (en relación a la configuración de los PMPA como normas híbridas en el marco del derecho federal argentino) y la resolución 56/2018 (en cuanto a la capacidad del orden jurídico federal de defender los PMPA).
Derecho Público
Número
39
