La presente ponencia surge como comentario a las páginas 17/19 de la presentación de excelencia de la Doctora Ábalos que sobrevuela por la estructura federal argentina y señala entre otros aspectos, la complejidad en materia de complementariedad ambiental.
Es interesante en este punto repasar la definición que la ley general del ambiente 25675 dispuso para las normas de presupuestos mínimos, nacidas en la reforma constitucional de 1994, a la que la ponencia central hace expresa mención. Es dable el comentario sobre todo a la luz de la evolución que al respecto ha tenido la Corte. El presente aporte se refiere a estos aspectos.
El mismo es un extracto de la obra que está a punto de ser editada, que es un comentario a la ley general del ambiente. Puede que aparezcan referencias a otros contenidos que se darán porque el trabajo es un extracto del que se publicará a modo de libro.
1. Ubicación estructural en la ley general del ambiente 25675
El artículo 6 LGA se ubica en el capítulo “presupuesto mínimo”, el que se compone solo de esta norma. Es que la legislación ambiental en Argentina posee una tipología de normas creadas por mandato del constituyente de 1994 y que no poseen antecedentes. Por este motivo el legislador debía completar la tarea y conceptualizarla. Como queda en evidencia, estamos ante una norma de materia constitucional2 pues completa la tarea iniciada por el constituyente en el tercer párrafo del artículo 41 CN. A través de esta definición, se moldean los contenidos que fueran dispuestos por la reforma de 1994. De este modo se direccionan las reglas de funcionamiento de la estructura normativa por este artículo 6 LGA: a) regulando el concepto de norma de PMPA, b) moldeando -a través de esta definición- el sistema de concurrencia-complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN para la competencia legislativa. Por este motivo, primero debemos recordar sucintamente los aspectos que gobiernan la relación de complementariedad del artículo 41 CN y desde ellos considerar el texto del artículo 6 LGA.
2. La concurrencia complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN
Lo primero que debemos recordar es el texto introducido por el artículo 41 CN para la competencia legislativa ambiental. Dicha norma dispone que “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. La Convencional Roulet, miembro informante explica el texto diciendo que “Las provincias tienen una responsabilidad absolutamente fundamental en el manejo de los asuntos ambientales. Pero corresponde a la Nación dictar una legislación de base con los presupuestos mínimos necesarios que aseguren, por una parte, iguales condiciones de protección a todos los habitantes de la Nación en cualquier lugar en que ellos se encuentren y, por la otra, que asuman la necesidad del establecimiento de las normas vinculadas con los procesos globales de preservación ambiental”. Asume el constituyente una novedosa forma de legislación, que se incorpora mediante dos normas concurrentes de modo complementario. La adopción de este original formato –y el alejarse de los sistemas clásicos- ha sido intencional. Uno de los temas de debate en el seno de la Convención era si esta materia (ambiental) merecía incluirse entre los Códigos de Fondo (junto a las materias civil; comercial; penal; trabajo y seguridad social; y minería) alojados en el artículo 75 inciso 12 CN o mediante a las materias que son de competencia de las provincias (artículos 5, 121, 124, 125 CN). Ni uno ni otro sistema; ni la fórmula “sustantivo/adjetivo”3 de los Códigos de fondo en que la Nación posee la competencia exclusiva para dictar la totalidad de la legislación quedando a las provincias la competencia para regular el procedimiento; ni la regulación para la gestión de los recursos naturales (derivada del dominio originario) la que se aloja de modo exclusivo en las provincias (artículo 124 CN). Así surge la concurrencia complementaria dispuesta en el tercer párrafo del artículo 41 CN.
Estamos ante una nueva tipología de competencias concurrentes, de las que no tenemos antecedente en nuestro sistema federal. Recordemos que estas competencias se caracterizan por ser materias atribuidas en simultáneo a varios (dos o más) órdenes (artículos 75.18 y 125 CN)4. Esto sucede en el tercer párrafo del artículo 41 CN porque los cuatro niveles de descentralización territorial del poder pueden intervenir en la formación del sistema de legalidad ambiental. El artículo menciona expresamente a la Nación y las provincias. De todos modos, en una interpretación extensiva (con base en el segundo párrafo del artículo 41 y 129 CN) se ha aceptado que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires también posee capacidad legisferante complementaria. En idéntico sentido el legislador ha incluido a las municipalidades en este mandato, al regular el principio de congruencia. Esto hace que los municipios, desde las indicaciones de los artículos 5, 123 CN sean sujetos activos para el dictado de normas complementarias de segundo grado.
La nueva estructura se nutre de fuentes múltiples, de imposible unificación, donde la competencia es concurrente pero la novedad se produce por el modo en que los órdenes son llamados a concurrir: una estructura dosificada por la complementariedad. La reforma de 1994 en pocos segmentos ha adoptado este esquema: tan sólo aparece en el artículo 75 en sus incisos 17 (“pueblos indígenas argentinos”) y 19 (“educación”), y en este tercer párrafo del artículo 41 CN aunque en el último caso sea el único en que la mención es expresa. Veamos algunas de estas particularidades y describamos los engranajes de la máquina.
El primer aspecto a considerar es que para que las normas concurran y se complementen, las inferiores deben disponer un nivel de protección ambiental más alto que las superiores, es decir “proteger más” o “complementar en la protección”. Los pormenores del mandato los hemos explicado en el comentario al principio de congruencia (al que nos remitimos).
Otro tema trascendente para la competencia ambiental resulta ser la armonización de la competencia del artículo 41 CN con el artículo 124 CN. Vale la pena recordar que los PMPA son normas nacionales, pero al aplicarse sobre sistemas ambientales (aire, agua, suelo, flora, fauna y patrimonio cultural) indirectamente caen sobre recursos naturales (son el soporte topográfico del ambiente). Esta competencia nacional de legislar la base de protección choca con la reforma constitucional de 1994 y su reconocimiento del dominio originario de las provincias respecto a los recursos naturales (artículo 124 CN). La respuesta la podemos ensayar por capas: en primer lugar recordemos la tesis de la Corte que distingue “dominio” de “jurisdicción” (la primera noción se emparenta con el señorío de un sujeto sobre una cosa para que satisfaga sus intereses; la segunda se vincula con las relaciones). Desde hace tiempo se admite la competencia del Gobierno nacional en determinadas materias que se apoyan sobre los recursos naturales aunque ellos sean de dominio originario de las provincias, navegabilidad de ríos por ejemplo, que pertenece a la federación desde el artículo 75 inc. 13 CN a pesar de que esta potestad se ejercita sobre un recurso natural provincial. Esto implica entender que una determinada porción de la jurisdicción se aloja en el Gobierno nacional. En materia ambiental la cuestión admite una lectura similar pero con matices importantes: la Nación posee la competencia para reglar los PMPA y dado que desde el mandato del segundo párrafo del artículo 41 CN ello incluye la “utilización racional de los recursos naturales”, la Nación entonces dispone de una competencia en materia de legislación que incluye los recursos naturales en el modo de utilización. La materia deriva del segundo párrafo y la técnica competencial –complementariedad- del tercer párrafo, todo de la estructura del artículo 41 CN. En definitiva, para entender si el Gobierno nacional tiene competencia en el caso concreto para dar PMPA sobre determinado recurso natural lo que se debe verificar es si la norma tiene por fin la protección del sistema ambiental, siendo la “utilización racional” del recurso un medio para alcanzar el desarrollo sostenible. Si es este caso, se verificará la aplicación del reparto del artículo 41 CN. De lo contrario la jurisdicción, derivada del dominio originario pertenecerá a la provincia. Una explicación detallada de este punto se encontrará en los comentarios al sistema federal ambiental de los artículos 23, 24 y 25 LGA.
Derecho Público
Número
39
