Sumario: 1. Introducción. 2. La remisión del Código Civil y Comercial al derecho administrativo. 3. La necesidad de una nueva regulación administrativa.
1. Introducción
El fenómeno expansivo que ha experimentado el Derecho administrativo en los últimos tiempos, caracterizado por la tendencia cada vez más acentuada a utilizar los institutos y facultades del ordenamiento administrativo, en particular el poder de policía en un sentido amplio como instrumento de gestión de los grandes problemas sociales, primordialmente los de naturaleza socioeconómica.
Dicha tendencia ha desembocado en una regulación desde lo administrativo de áreas tradicionalmente parte del derecho privado; ello ha venido de la mano de una creciente asunción de nuevas funciones de parte del Estado y un creciente intervencionismo en todas las áreas de la vida social como actor y no garante de las reglas y normas jurídicas. En igual sentido, se ha producido la consolidación de un discurso de la emergencia con la consiguiente permanencia en el tiempo de mayores facultades por parte de la administración que por definición solo pueden ser admitidas de manera transitoria.
Dicho fenómeno expansivo se advierte en el nuevo Código Civil y Comercial, al reconocer como de competencia del derecho administrativo áreas tradicionalmente reguladas por dicho ordenamiento.
2. La remisión del Código Civil y Comercial al derecho administrativo
El nuevo Código Civil y Comercial contiene diversas normas que refieren a una misma directriz legislativa, de remitir al derecho administrativo áreas tradicionalmente abarcadas por dicho ordenamiento.
Ejemplos de tal postura pueden observarse, por caso, en el art. 240 del Código en donde al tratar el límite al ejercicio de los derechos individuales sobre bienes jurídicos se expresa que, a más de tener que ser compatible con los derechos de incidencia colectiva, “debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial”.
Como puede observarse, se consagra a la norma administrativa como limitante general de los derechos individuales en la esfera civil de las personas. Supone una remisión más amplia y genérica que la tradicional respecto de las restricciones al dominio, la que se mantiene en el art. 1970, el cual bajo el título de “normas administrativas”, sienta la norma que: ”Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción”, disponiéndose asimismo que: “Los límites impuestos al dominio en este Capítulo en materia de relaciones de vecindad, rigen en subsidio de las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción”.
En igual sentido, a modo de muestra de tal postura del legislador, al tratarse los supuestos especiales de responsabilidad civil, en el art. 1764 se expresa que la normativa sobre responsabilidad civil “no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria”, manifestándose en el siguiente artículo, 1765 que: “La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda”. Por último, en el art. 1766 se consagra que la responsabilidad del funcionario y del empleado público, por los hechos y las omisiones en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, se rigen por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda.
Otra muestra de esa actitud normativa la encontramos en el art. 804, referido a las sanciones conminatorias de carácter pecuniario que los jueces pueden imponer en beneficio del titular del derecho, a quienes no cumplen deberes jurídicos impuestos en una resolución judicial, las cuales no proceden respecto de los órganos públicos, ya que se dispone que: “La observancia de los mandatos judiciales impartidos a las autoridades públicas se rige por las normas propias del derecho administrativo”.
Una vez más, expresamente la ley civil se remite a la norma pública sobre el particular, auto limitándose en su ámbito de posible aplicación.
Así, esbozadas las principales causas de este fenómeno expansivo del derecho administrativo y cómo este ha repercutido en el ámbito de aplicación del Código Civil y Comercial, vemos que se configura una postura de remisión de la ley civil a la administrativa en áreas centrales como resultan los límites de los derechos individuales y la responsabilidad del Estado y sus funcionarios.
Esto determina una reducción del ámbito de aplicación del Código que conlleva un correlato en una mayor extensión de las regulaciones administrativas en tales cuestiones.
Desde la óptica civil, supone el abandono (parcial, cuanto menos) de la noción de “ius comune” que conllevaba el Código de Vélez, que contenía las reglas generales de las materias tratadas, sin distinción de derecho público o privado, para ser simplemente un ordenamiento general de la esfera civil de las personas.
Dicha postura remisora determina, además, que si bien el nuevo Código unifica en su texto a los antiguos Código Civil y lo que restaba en vigencia del Código de Comercio, trae aparejada una mayor distinción entre derecho público y derecho privado en los tópicos ya analizados. En virtud de ello, el derecho se aplicará en distinta forma, según se trate de asuntos entre particulares que en las situaciones en que intervengan los poderes públicos.
En cuanto al derecho administrativo, indudablemente trae aparejada la necesidad de un ensanche de sus competencias, desbordando la esfera propia para alcanzar situaciones, cuanto menos, grises o comunes con el área civil.
Esto lleva a nuestro entender, a la necesidad de una evolución en la normativa del derecho administrativo que contemple las nuevas incumbencias planteadas por la remisión del Código Civil y Comercial.
No creemos que esta novedosa “administrativización” de porciones del derecho civil pueda ser afrontada con las reglas usuales de nuestra rama, en atención a las nuevas situaciones que vive nuestra sociedad actual en materia de lesividad de bienes jurídicos, dada su multiplicidad y complejidad.
Tampoco creemos en leyes con la factura de la Ley Nacional Nº 26.944 de responsabilidad del Estado. No tanto por su contenido, sino por su ámbito de aplicación, reducido a la esfera federal. Las garantías frente a la Administración dadas en la Constitución Nacional, determinan la necesidad en los aspectos sustanciales de tal relación, que exista una norma a nivel nacional que asegure las garantías mínimas y de base, dejando en todo caso a la normativa local los aspectos de su materialización o la adopción de aún mayores resguardos. Por lo que, en materia normativa, no creemos que dicha norma sea lo que resulta de necesidad frente a la situación planteada. Más bien deja una laguna respecto de los ordenamientos locales que no se adhieran a ella y no puedan aplicar el Código Civil por la propia remisión de este.
Obviamente, respecto de tales nuevas normas, siguen, por supuesto, vigentes los grandes principios del derecho administrativo, enriquecidos desde la doctrina y la jurisprudencia. Pero urge frente al fenómeno expuesto, su desarrollo a efectos de dar respuesta a situaciones más puntuales y que antes eran reguladas desde la normativa civil.
Con todo lo visto hasta ese momento estaremos en condiciones de advertir que nuevas regulaciones en el derecho administrativo es algo que se presenta como prácticamente indispensable para no caer en situaciones de anomia normativa o, directamente, de franca injusticia por omisión, como podría darse en el caso de la inexistencia de sanciones por no cumplir una manda judicial.
3. La necesidad de una nueva regulación administrativa
Así como la creciente administrativización de las sanciones a los particulares por el actuar de los poderes públicos llevó al nacimiento, como ámbito propio dentro de la materia, del derecho administrativo sancionador, cabe preguntarse atento la forma de normar del Código materias como los límites de los derechos, la responsabilidad o la ejecución de mandas judiciales, si no estamos ante la necesidad de normar un nuevo ámbito en la materia administrativa, cuya posible denominación resultaría la de “derecho administrativo civil”, aun cuando la denominación, prima facie, pueda parecer una superposición de dos distintos órdenes normativos.
En todo caso, es claro que tales materias que se “sacaron” del Código, merecen una regulación normativa propia. Es igualmente claro que, más allá del nombre que se le otorgue, el ámbito se halla determinado por la propia auto exclusión que se hace desde la normativa del Código Civil y Comercial. La cuestión es si esta tendencia de situar en el derecho administrativos aspectos de lo civil, tiene la necesaria envergadura para contar con principios propios.
En definitiva, como se podrá ver, de una simple búsqueda por los artículos del Código Civil y Comercial que nombran al derecho administrativo, queda en claro la necesidad de una regulación administrativa de tales aspectos, desde que la norma civil ha puesto en el ámbito administrativo el deber el regular dichas cuestiones, por otras partes centrales de nuestro Estado de Derecho.
Por supuesto, a nadie escapa que ello implica asimismo una ardua tarea en el futuro que deberá consistir, por una parte, en el estudio científico de nuevos campos que deben abarcarse; y, por otra, que deberá no solo mejorar el complejo de normas administrativas tradicionales, sino que deberá en el mismo sentido promover una evolución de ellas conforme a las nuevas necesidades en dichos ámbitos, conferidos por la propia norma civil.
Notas
* Abogado. Doctor en Ciencias Jurídicas. Profesor Universitario.
1 El presente se ha realizado a partir de la ponencia titulada: “La ´administrativización´ del Derecho civil codificado”, presentada en las Jornadas preparatorias de las XIII Jornadas Nacionales de Jóvenes Administrativistas (AADA-FORJAD) llevada a cabo en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba el día 27 de agosto de 2015.
Fuente:
| Revista | Derecho Público |
| Número | 41 |
