Sumario: I. Introducción. II. La naturaleza jurídica de la acción de repetición por pago indebido de tributos. III. El deslinde de competencia de las acciones de repetición de tributos por pago espontáneo. IV. Una incipiente jurisprudencia en contra de la procedencia de la acción de repetición de tributos pagados a requerimiento. V. Corolario.
I. Introducción
En el Poder Judicial de la Provincia de Córdoba, los conflictos judiciales de índole tributaria se distribuyen entre los Juzgados en lo Fiscal -nombre dado por la Ley 9024- y las Cámaras en lo Contencioso Administrativo.
El Fuero Contencioso Administrativo es competente para entender en la impugnación judicial de los actos administrativos que lesionen derechos subjetivos de carácter administrativo o vulneren intereses legítimos, cuando para la solución del planteo deba aplicarse preponderantemente normas de Derecho Público administrativo1. Ello implica que son competentes cuando discutan pretensiones de contenido tributario, impugnando actos administrativos del Fisco.
Por su parte, la Ley 9024 de creación de los Juzgados en lo Fiscal les atribuyó a estos la competencia para entender en las ejecuciones fiscales y en las acciones de repetición. Resulta interesante a los fines del desarrollo de este trabajo el repaso de los antecedentes de la Ley 9024.
Puede leerse en el Diario de Sesiones del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba (19 de Junio de 2002, 26ª Reunión – 21º Sesión Ordinaria, p. 1785 y ss.) el proyecto original presentado por el Legislador López Amaya. Este tenía como objeto proponer la creación de un fuero especializado en materia fiscal, donde el Estado Provincial, los Municipios y las Comunas pudieran tramitar las causas para el cobro de los tributos impagos.
Pero el proyecto no se limitaba a otorgarle esa acotada competencia de ejecuciones, sino que “…Al mismo tiempo la creación de este nuevo fuero permitirá la supresión del Tribunal Fiscal de Apelaciones regulado por el Capítulo II, del Título II de la Ley Nº 6006 (Código Tributario de la Provincia de Córdoba) en sus arts. 20 al 25 inclusive, transfiriendo las competencias y atribuciones de éste a los Jueces del Fuero Fiscal. Esta reforma, redundará en una mayor celeridad en la esfera administrativa, agotándose la vía en la Secretaria de Finanzas, quedándole al contribuyente siempre la vía de la revisión judicial, por ante los jueces especializados del Fuero Fiscal…” (resaltado propio).
Y el artículo 3 del proyecto atribuía la competencia a los Juzgados Fiscales para entender en:
– El cobro judicial de tributos y multas aplicadas por autoridad administrativa provincial o municipal.
– Las demandas de repetición por pago indebido de tributos.
– Las demandas en contra de las decisiones del Órgano Administrativo que resuelva en definitiva respecto a determinación de impuestos, exenciones, infracciones tributarias, multas u otras sanciones impuestas por aplicación del Código Tributario Provincial.
– El Amparo Fiscal previsto en el Código Tributario Provincial.
– Toda otra cuestión relativa al régimen tributario Provincial o Municipal.
Y se propiciaba incluir en el artículo 2 de la Ley 7182 un supuesto más de exclusión del Fuero Contencioso Administrativo: “A cuestiones de competencia de los Juzgados en lo Fiscal” (art. 17 del Proyecto de Ley – 00307/L/02).
Finalmente, la Legislatura aprobó el texto que se convirtió en la Ley 9024 en el que se limitó la competencia de los Juzgados Fiscales sólo al conocimiento de las ejecuciones fiscales y de las acciones de repetición. Las demás causas continuaron siendo de competencia del Fuero Contencioso Administrativo a través de la impugnación de los actos administrativos dictados por los Fiscos.
En ese contexto no se puede desconocer que los Jueces en lo Fiscal, frente a las causas que se les plantean, se encuentran en la necesidad de revisar el ejercicio de la potestad tributaria estatal y controlar la actividad administrativa del Fisco -basta una lectura de la cuantiosa jurisprudencia elaborada por tales Juzgados-, aunque su actividad judicial no se asiente sobre el control de la legitimidad o ilegitimidad de un acto de determinación tributaria.
La distribución de la materia tributaria entre los Juzgados en lo Fiscal y las Cámaras en lo Contencioso Administrativo ha generado una serie de conflictos de competencia. El objetivo de este trabajo es exponer la jurisprudencia sobre tales conflictos en las acciones de repetición de tributos.
II. La naturaleza jurídica de la acción de repetición por pago indebido de tributos
La acción de repetición por pago indebido de tributos -institución propia del Derecho Tributario- tiene su fundamento y origen en el principio de que “nadie debe enriquecerse sin causa a costa de otro”, regla ética de proyección patrimonial que no sólo alcanza a los particulares sino también al Estado. Tal principio, que fuera asimismo receptado por el Derecho Civil -art. 1796 Código Civil y Comercial- reafirma la relación que guarda el orden jurídico respecto del orden moral2.
En pocas palabras, la repetición de tributos tiene como causa una relación jurídica generada por el pago al Fisco de un importe tributario que no era debido y por medio de una acción o un reclamo se pretende su restitución.
Héctor B. Villegas considera que cuando se intenta la repetición del pago no debido hecho al Fisco, dicha suma deja de ser tributo y por tanto el derecho a la suma repetible pasa a ser un derecho subjetivo privado y no público. Precisa que “Al no ser un tributo la prestación repetitiva, la relación jurídica sustancial de repetición tributaria debe ser regulada por el derecho civil, salvo disposición expresa en contra.”3.
Es válido suponer que en virtud de la interpretación propugnada por el Doctor Villegas, sumado a que los juicios ejecutivos también son propios del Derecho Privado, el legislador cordobés creó los Juzgados en lo Fiscal dentro del Fuero Civil y a ellos les otorgó la competencia para entender en las acciones de repetición por pago indebido de tributos, además de las ejecuciones fiscales (cfr. Ley 9024).
Si bien es comprensible que, en el marco del origen privatista de la acción de repetición, se afirmara que cuando se repite un pago hecho a la Administración tributaria este deja de ser tributo, no puede negarse que hasta que la propia administración o el juez competente resuelvan que el pago que se pretende repetir fue indebido, éste sigue teniendo naturaleza tributaria y por tanto, el conflicto sustancial se resolverá a la luz del Derecho Tributario.
El Máximo Tribunal de la Nación ha expresado que “El derecho privado ha perdido la preeminencia que, en un principio, tenía sobre el derecho tributario, por los conceptos, reglas, institutos y métodos suficientemente desarrollados con que éste cuenta” y que “Las normas de derecho privado y las de derecho público fiscal actúan, frecuentemente, en ámbitos diferentes y persiguen objetivos distintos; de esto se deriva que el Estado, con fines impositivos, tiene la facultad de establecer las reglas que estime lícitas, eficaces y razonables para el logro de sus fines tributarios, sin atenerse a las categorías o figuras del derecho privado, siempre que éstas no se vean afectadas en la esfera que les es propia”4.
La extendida doctrina judicial del Fuero Civil cordobés en la que se afirma que la acción de repetición de tributos es una acción de Derecho Civil, no se compadece con las normas realmente aplicables para dilucidar si el pago del tributo fue efectivamente indebido. Las razones de esta afirmación se encuentran en la relación jurídica subyacente a la acción de repetición y las causas por las que la repetición sería procedente.
Este criterio es receptado por la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba -en materia de enriquecimiento sin causa- quien “…ponderó especialmente que las pretensiones sobre enriquecimiento injusto son admitidas por la ‘…jurisdicción de los Tribunales del orden contencioso-administrativo cuando existe conexión con relaciones jurídico-administrativas…’ (Jesús González Pérez, Justicia Administrativa, Madrid 1999, pág. 389) y la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba ha acogido favorablemente en la sede especial numerosas acciones contencioso administrativas fundadas en el principio del enriquecimiento sin causa5″6.
Para poder determinar si la devolución del pago del tributo es viable, se deberá acudir, en principio, a normas de Derecho Tributario y no de Derecho Privado. Podríamos señalar casos como la ilegitimidad de una tasa por la ausencia de prestación de servicios, la vulneración de la capacidad contributiva, la discusión sobre la alícuota aplicable, la condición de exento o no y como esas circunstancias otras tantas que se encuentran reguladas por las normas tributarias.
Cabe añadir en tal sentido que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado en sus relaciones; los impuestos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su imposición y su fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública7.
Número: 35
