Reflexión previa
Resulta paradójico empezar este trabajo haciendo referencia a la grave crisis institucional, política y de representación que arrastra la República Argentina, en general, y las Provincias, en particular, que le han valido el mote de sociedad anómica que Carlos S. Nino conceptualizara acertadamente en su libro “Un país al margen de la ley”1.
La tendencia recurrente del conjunto social a incumplir, haciendo caso omiso a las normas jurídicas, morales y sociales con su correlato de amiguismo, corrupción, informalidad en el desenvolvimiento de la economía, evasión impositiva (al margen del injusto sistema tributario vigente), etc., no encontraron respuesta mágica en la reforma de un texto constitucional, cuyos 25 años conmemoramos en este Encuentro de Profesores.
Lo que necesaria y urgentemente deben modificarse son los comportamientos, las conductas, volver a los valores que hacen a la dignidad de las personas, circunstancias todas éstas que no dependen necesariamente de las normas jurídicas, sobre las que en cada ocasión posible se traen como posible respuesta al problema que nos acucia.
Para entender entonces como el ideario federalista no se consolida aún en el S. XXI, debamos bucear en el origen del Estado -producto de las luchas que derivaron en la unión como una necesidad para su resguardo- con la elección de la fórmula federal que, para algunos autores, es más bien el resultado de no lograr imponerse Buenos Aires con la propuesta unitaria.
Desde el retorno de la democracia se han reformado -en algunos casos más de una vez y, en mayor o en menor medida- la casi totalidad de las Constituciones provinciales2 (con excepción de las de Santa Fe 1962, Misiones 1958 y Mendoza 1965); la propia Constitución Nacional y se sancionaron las primeras Constituciones de la Provincia de Tierra del Fuego (1991) y la Ciudad de Buenos Aires (Estatuto Organizativo, 1996). Sin embargo, las asimetrías se mantienen y, en ciertos aspectos se han profundizado.
No puede sostenerse que se hayan logrado estándares razonables de igualdad, libertad, justicia, dignidad para todas las personas que habitan el territorio argentino. La plena vigencia, por fin de los derechos fundamentales.
En la Argentina el federalismo más genuino aparece limitado en su desigual lucha con un poder central “unitarizado” que se desmadra al ritmo de rentas fiscales no coparticipables, vg., las retenciones a las exportaciones y otras que directamente expropia, incumpliendo la Constitución Nacional. La cuestión, entonces tiene anclaje constitucional. Como afirmaba Alberdi: “sin rentas no hay gobierno”3.
Nos revelamos contra el verdadero despropósito constitucional y socio político de un Estado Federal con la mayoría de las provincias prácticamente despobladas4, vacías, sin capacidad tributaria, con gobernadores mendigando ante el gobierno central recursos que, paradójicamente -en no pocos casos-, le son propios.
En este aspecto, también sería imperioso simplemente cumplir el mandato constitucional, sancionando la demorada ley Convenio de Coparticipación impositiva prevista en el art. 75. 2 CN5, que haga viable un federalismo cierto, moderno, cooperativo, solidario y equitativo.
Se posibilitaría, de tal forma, un plan factible de desarrollo integral; el reordenamiento territorial y demográfico que supere los enormes desequilibrios y concentración de poder existente6. El siglo XXI consolidará el perfil urbano del siglo XX. De ahí la necesidad de afianzar los rasgos humanos, democráticos y solidarios de las ciudades.
Los efectos en materia de desigualdades en las grandes urbes -notablemente más acentuados que en las comunidades pequeñas y, aún medianas- sobre el ambiente y la calidad de vida, no pueden ser ya ignorados ni soslayados.
En suma, cambiar la cultura política. Superar la tentación de continuar fogoneando el clientelismo político. Sincerar el discurso. Propender a un diseño constitucional virtuoso.
En este contexto, el proficuo desarrollo de la ponencia de la Dra. Ábalos7 permite abordar algunos aspectos sobre los que hay que profundizar, insistir y finalmente lograr los cambios necesarios para que el federalismo, como un ideario de vida, sea posible, que se sintetizan en los siguientes acápites: el rol de los partidos políticos, las omisiones del Poder Legislativo, la morosidad del Poder Judicial, la falta de adecuación constitucional en algunas Provincias8 y la función de los operadores del Derecho, en particular, de los docentes.
1. Los partidos políticos
La estructura de los partidos nacionales conspira con las realidades de las provincias que -salvo honrosas excepciones- ven ligada su suerte al destino de las fórmulas nacionales.
La verticalidad de aquellos, la falta de efectiva participación de la sociedad en su conformación, confluyen más hacia la centralidad que a reflejar la verdadera representación de los intereses locales.
Al modificarse la forma de elección de la fórmula presidencial, se privó a las legislaturas locales de poder incidir a través del sistema de elección indirecta por colegios electorales.
Si a ello le sumamos que la elección de la fórmula presidencial la determinan cuatro o cinco distritos electorales, veremos con meridiana claridad que el sistema electoral tampoco coadyuva al fortalecimiento del federalismo, más bien, incide de manera negativa.
Al decir de Hernández (2018)9 todos estos factores, sumados a las cíclicas crisis económicas “degradaron nuestra calidad institucional e impidieron la plena vigencia de la democracia deliberativa y de los principios republicanos y federales”.
En el mismo sentido, al producirse la modificación en el sistema de representación en el Senado federal, desdibujó aún más la potestad de las Provincias dado que las legislaturas perdieron el rol decisorio al no perder poder de instrucción a los Senadores. Al ampliarse la representación política (para garantizar la minoría) se fortaleció la decisión centralista de los partidos políticos con mayor representación electoral.10
Por su parte, la Región Centro -subsistema del sistema federal-, con 55 legisladores nacionales (9 senadores y 46 diputados) si superara la incomprensible subordinación a los caprichos del poder central, con una fuerte presencia en los distintos ámbitos (universitario, productivos, culturales, sociales, etc.), podría constituirse en una herramienta idónea, en motor del cambio11.
Otros tópicos que contribuyen a esta visión negativa son los textos constitucionales que permiten la reelección indefinida de gobernantes (tanto en los cargos ejecutivos como legislativos locales y municipales); la centralidad de los partidos que tienden a la desaparición de las fuerzas políticas locales que representan las particularidades, justamente porque la espiral centralista pulveriza aquello que caracteriza de manera particular a los gobiernos locales.
En este aspecto, nos parece que hay que dar señales muy claras a la sociedad. No hay verdaderamente democracia sin partidos políticos12 que concurran a la formación de la voluntad política del pueblo y expresen las distintas corrientes de opinión.
Es claro, entonces, que se debe avanzar en reformas que lo dinamicen y fortalezcan. Desde tal óptica, la limitación que proponemos13 pretende que los legisladores/gobernadores no pierdan, por un lado, anclaje con la realidad que desde el poder se ve muy desdibujada cuando la permanencia en tales funciones es muy prolongada y, por el otro, que aporten sus conocimientos y experiencias hacia el interior de los partidos políticos, permitiendo su renovación y el surgimiento de una nueva dirigencia.
Si el municipio es el espacio primario de aprendizaje democrático, la militancia y participación deberían iniciarse normalmente a ese nivel.
La experiencia acumulada y el profesionalismo de quienes han desempeñado funciones de responsabilidad encontrarían así en el partido, un ámbito de fecunda realización y retroalimentación.
2. La omisión legislativa
A partir de la Reforma Constitucional, el Poder Legislativo debió haber activado la sanción de aquellas normas que hicieran efectivos los nuevos institutos creados. No en todos los casos ello ha sucedido, por tal razón, se atribuye a los legisladores -que son los representantes de todo el territorio, su población y las diferentes fuerzas políticas que lo componen- la mora o la omisión, atento el transcurso de 25 años, en el dictado de leyes que resultan imprescindibles para fortalecer el federalismo.14
a) La ley de Coparticipación Federal (art. 75.2.): “…Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias….”
Su dictado, permitirá no solo la distribución de los recursos con su remisión automática, sino contempla criterios objetivos de reparto, sobre la base de los principios de equidad, solidaridad y desarrollo equilibrado.
b) Organismo fiscal federal (75.2): “…Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición…” y las previsiones de la Cláusula transitoria Sexta: “Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias. (corresponde al art. 75 inc. 2).”
c) Adecuar el Presupuesto a lo dispuesto en (75.8.) contemplando los principios federales para el gasto público “…8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.”
d) Auditoría General de la Nación (art. 85): “…Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente de organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos…”
e) Delegación Legislativa (art. 76): “…Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.” Un Estado que posee profusión legislativa, se mantiene en el categoría de la anomia. A pesar de llevar más de 35 años de democracia, el Poder Legislativo no se ha asumido con la madurez y responsabilidad que le compete y mantiene la delegación de facultades en el Poder Ejecutivo y prorroga sine die la legislación de emergencia.
f) Ciudad Autónoma de Bs. As. (art. 129): “…La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.” No se ha terminado de realizar el traspaso de la mal llamada Justicia Nacional (los jueces que tienen a su cargo las materias del derecho común, 75.12) haciendo cargar sobre los hombros de toda la República sus remuneraciones y los procesos de designación y remoción por el Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamien
Derecho Público
Número
39
