En los autos caratulados “MUSANTE LILIANA MARIA c/ AFIP-DGI s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-VARIOS”, la Sala a de la Cámara federal de Apelaciones integrada por los Dres. Eduardo Avalos , Ignacio Vélez Funes y la Dra. Graciela Montesi resolvió:
1) Revocar la Resolución apelada, declarando la nulidad de la Disposición N° 71/11 dictada con fecha 16 de junio de 2011 por el entonces Director General de la Dirección General Impositiva – A.F.I.P., por violación a la garantía al plazo razonable, debiendo el citado organismo dictar un nuevo acto administrativo, de acuerdo a los lineamientos fijados en el presente pronunciamiento judicial.
2) Devolver las presentes actuaciones al Juzgado de origen a los fines de que, con el objeto de garantizar la doble instancia judicial, se pronuncie sobre la procedencia o no del pedido de reincorporación y del reclamo patrimonial efectuado por la actora.
3) Imponer las costas de ambas instancias a la demandada perdidosa, conforme al principio objetivo de la derrota (art.68 –1ra. parte del C.P.C.C.N.), a cuyo fin se difiere la regulación de honorarios para su oportunidad.
Antecedentes El caso en estudio viene a resolución de la apelación de la sentencia de fecha 14 de febrero de 2018 dictada por el señor Juez Federal Nº 1 de Córdoba que dispuso rechazar la demanda interpuesta por la señora Liliana María Musante en contra de la Administración Federal de Ingresos Públicos. Cabe tener presente que por medio de la acción contencioso administrativa planteada, la actora persigue la nulidad absoluta de la Disposición Nº 71/11 (AFIP) dictada por el señor Director de Personal de la Dirección General Impositiva, dispuesta en el sumario administrativo Nº 1147/1993, por medio de la cual se procedió a su cesantía como empleada de la AFIP-DGI; asimismo solicita que sea restablecida en su puesto de trabajo, le sean abonados los haberes devengados en la suspensión preventiva en forma actualizada y con intereses, además de los daños y perjuicios. La Sra. Liliana María Musante, solicitó se proceda a dictar su sobreseimiento por prescripción atento haber excedido la Administración un plazo razonable para expedirse y que se proceda al archivo del Sumario administrativo 1147/1993 instruido en su contra por el delito de malversación de caudales públicos y defraudación.
En ese marco, pone de resalto que las presentes actuaciones se iniciaron en el año 1993 y que la resolución administrativa expulsiva fue dictada en el año 2011. Destaca también, que han transcurrido casi 25 años hasta el dictado de la resolución apelada, mediando una causa penal en la que fue sobreseída –según lo expresa– por violación al plazo razonable en el proceso. En ese sentido, repara en la afectación al derecho de defensa en juicio y debido proceso penal a tenor de las circunstancias procesales que detalla en el escrito de apelación, y que considera, van de la mano de las distintas resoluciones judiciales plasmadas en el expediente.
Fundamentos del fallo:
El señor Juez de Cámara, doctor Eduardo Avalos, dijo:
En ese estado de cosas, he de abordar el tratamiento de los agravios planteados por el apelante, adelantando opinión en cuanto al fondo del asunto, en el sentido de que corresponde revocar la decisión impugnada. Doy razones. Ciertamente, advierto que en relación al primer tópico que plantea la recurrente, todo lo actuado y resuelto tanto en sede administrativa como en sede judicial conspira con la solución propuesta por el Juez de primera instancia. Así, el primer cuestionamiento esgrimido por el representante legal de la actora medularmente gira en torno a la violación de la garantía de obtener pronunciamiento en un plazo razonable. Desde esa perspectiva, debo recordar que las presentes actuaciones se sustanciaron en el marco del Sumario Administrativo N° 1147/93 ordenado por Disposición N° 31/93 (R. Cba.) y ampliado su objeto por Disposición N° 12/94 (R. Cba.) por la presunta defraudación a la Administración Pública cometida por agentes de la Administración Federal de Ingresos Públicos, detectada como consecuencia del reclamo efectuado por la Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC) con fecha 20 de julio de 1993 por falta de pago del suministro eléctrico. Lo referido, a su vez dio origen a la causa penal N° 5364/93 caratulada “MUSANTE, LILIANA MARIA p.s.a. Defraudación”, tramitada ante el Juzgado Federal N° 2 de Córdoba, revistiendo la demandada en autos calidad de querellante en aquella. Téngase presente que, con fecha 17 de junio de 1994, el por entonces Instructor Sumariante solicitó la suspensión del trámite del Sumario Administrativo N° 1147/93 “…hasta los sesenta días posteriores a que quede firme la sentencia que se dicte en la causa N° 5364/93..” y el 19 de julio de 1994 el entonces Jefe de la Región Córdoba de la Administración Federal de Ingresos Público Luis Antonio Appoloni hizo lugar a la solicitud con fundamento en el artículo 16, apartado 2) penúltimo párrafo y el artículo 14, 14.2 y 14.15 del Capítulo Quinto, art. 44, CCT, Laudo N° 15/91 (Régimen Disciplinario) (cfr fs. 420 y 427 del Sumario Administrativo).
En ese contexto, advierto que la data del pronunciamiento del más alto Tribunal Penal de la Nación indicado, resulta contemporáneo en cuanto a su análisis, al momento en que se dio por finalizado provisoriamente el sumario administrativo, declarando la existencia de responsabilidad disciplinaria de la agente Liliana María de Guadalupe Musante y aplicándole la sanción disciplinaria de cesantía como consecuencia de haber incumplido los deberes establecidos en los incisos a) y b) del artículo 8° del Convenio Colectivo de Trabajo aprobado por Laudo N 15/91 vigente al momento de los hechos investigados. Así las cosas, el tiempo de duración del sumario administrativo se extendió desde su inicio hasta el dictado del acto administrativo impugnado por más de diecisiete años (entre el 27 de julio de 1993 y el 16 de junio de 2011). Por ello, a la luz de la normativa que rigió la sustanciación del Sumario Administrativo, el curso del tiempo excedió también todo parámetro de razonabilidad de duración del proceso. En definitiva, la profusa dilación que advierto sobre el plazo me impide en este caso en particular concluir en el sentido que lo propone el Inferior, tal como lo adelanté al comienzo del presente decisorio. Máxime cuando en modo alguno la normativa señalada facultaba al Instructor a suspender la sustanciación del sumario administrativo ni a la autoridad de aplicación a dictar el acto administrativo en los tiempos en que se hizo, salvo por supuesto que se tratara de una resolución absolutoria. Entonces, la sanción en cuestión debió ser dictada en tiempo propio y, en su caso, luego de resuelta la causa criminal, sustituida por una de mayor gravedad, si es que lo allí decidido así lo facultaba.
Tengo en cuenta que la misma naturaleza de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable impide determinar con precisión a partir de qué momento o bajo qué circunstancias comenzaría a lesionarse, pues la duración razonable de un proceso depende en gran medida de diversas circunstancias propias de cada caso, por lo que el derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas no puede traducirse en un número de días, meses o años. No obstante lo cual, las particularidades más salientes de las dilaciones indebidas han sido desarrolladas en la resolución adoptada en sede penal, y me eximen de su reedición en la presente por encontrarse debidamente acreditadas, en el sentido de que han resentido las garantías convencionales y constitucionales de Musante. No empece a la decisión que propugno, las razones que justifican la prejudicialidad penal y que, al parecer, en autos se impuso como un factor determinante sobre este aspecto. Aquí me detengo para señalar que si bien, dicha materia resulta ser una cuestión discutida, lo cierto es que si bien fue definida así en el entendimiento de que la Administración en el ejercicio de su potestad disciplinaria no puede imponer una sanción basada en la existencia de hechos que eventualmente la sentencia penal pudiera haber considerado inexistentes En suma, en lo que a la garantía del plazo razonable se refiere, entiendo que el procedimiento llevado a cabo por la Administración necesariamente debe ser abordado bajo un prisma de análisis global, ello de acuerdo a lo que se ha entendido por el “Principio de Unicidad del Estado”, que en el terreno administrativista implica que la Administración Pública, más allá de toda disquisición relativa a su organización administrativa y descentralización, sea orgánica o funcional, debe ser rigurosamente entendida como una unidad institucional teleológica y ética, ello en consonancia con lo que se proclama en relación a la responsabilidad internacional del Estado, lo que conlleva a criterio del suscripto a la declaración de nulidad del acto administrativo impugnado por haberse violado aquella garantía. Repárese asimismo la incoherencia que sería tener por extinguida la acción penal por violación al plazo razonable pero dejar subsistente la responsabilidad administrativa de la agente.
A la luz de tales revelaciones y como colofón de todo lo expuesto, me permito discernir –tal como ya lo adelanté– que la Administración bien pudo anticipar su definición, y evitar de ese modo la violación que aquí ha quedado patentizada en tanto, a ojos vista, el desarrollo del proceso penal en definitiva no resultó –aun cuando así había sido propuesto y procurado– un valladar para su decisión sobre el fondodel asunto, tal como ocurrió en los presentes obrados. Recalco, la DISPOSICIÓN N° 71/11 (DGI), que dejó cesantes a los empleados de la A.F.I.P. – D.G.I. data de fecha 16 de junio de 2011 y el pronunciamiento de la Cámara Federal de Casación penal que declaró la extinción de la acción penal por violación de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable, data de fecha 18 de abril de 2012. Y máxime cuando respecto de ésta última resolución se interpuso recurso extraordinario federal y luego recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por denegación del primero; que fue resuelta el 1° de agosto de 2013, oportunidad en que adquirió carácter de inmutable –propio de la cosa juzgada– lo resuelto en la instancia penal. De ahí, entiendo que el agravio tocante a la omisión de control de constitucionalidad y convencionalidad alegado por el apelante aparece provisto de sustento real –en cuanto a la violación del plazo razonable–, correspondiendo en consecuencia su admisión en esta Instancia Judicial
La señora Juez de Cámara, doctora Graciela S. Montesi, dijo:
Que por análogas razones a las expresadas por el señor Juez de Cámara preopinante, doctor Eduardo Avalos, vota en idéntico sentido.-
El señor Juez de Cámara, doctor Ignacio María Vélez Funes, dijo: Luego de un profundo análisis de la causa traída a estudio de este Tribunal, coincido con los señores Jueces preopinantes, en cuanto sostienen que corresponde la nulidad de la Disposición Nº 71/11 dictada con fecha 16 de junio de 2011, por el Contador Público Angel Rubén Toninell, Director de Personal de la Dirección General Impositiva – A.F.I.P., por violación al plazo razonable y desconocimiento a la garantía de la tutela administrativa efectiva. La solución propuesta es acorde a lo que sostuve en autos “MUGICA ARCE, Eduardo Alberto c/ Estado Nacional (A.F.I.P.) – Ordinario”, Expte. Nº 1271/2009 Atento que la causa mencionada refiere a iguales hechos a la presente por cuanto ambos actores eran dependientes del organismo demandado y actuaban juntos en los hechos a ellos imputados, en la cual concluí que la administración había incurrido en violación al plazo razonable para dictar una resolución en el expediente administrativo iniciado en contra del actor, ello me exime de volver a analizar los fundamentos dados oportunamente en relación al plazo razonable que debe existir en todo procedimiento administrativo o judicial, los cuales considero en un todo aplicables al presente. Atento a que el señor Juez de primera instancia rechazó la demanda entablada por la señora Liliana María Musante, y el criterio adoptado por esta Cámara se cierne a declarar la nulidad de la disposición administrativa cuestionada (Disposición Nº 71/11) por violación a la garantía al plazo razonable y ordenar a la administración que dicte un nuevo acto administrativo, impone la necesidad de que el señor Juez de primera instancia, atento al criterio adoptado en esta Alzada, se pronuncie sobre la procedencia o no de los restantes puntos solicitados en la demanda. Esta postura se asume a los fines de garantizar la doble instancia en relación a esas peticiones, que no fueron resueltas oportunamente por el Inferior por cuanto rechazó la demanda. Por todo ello, las presentes actuaciones deberán volver al señor Juez de grado a fin de que, atento a lo dispuesto en la presente resolución, se pronuncie sobre la procedencia o no de la reincorporación de la actora y el reclamo patrimonial efectuado.
Fuente: Oficina de Prensa – Cámara Federal Córdoba
